城乡统筹背景下农民工进城的社会保障*

徐杰  高君  夏丽霞

（浙江农林大学马克思主义学院，浙江 杭州311300）

摘  要：随着我国工业化、城市化进程的加快，消除城乡二元壁垒，实现城乡统筹发展，已成为我国经济社会发展的一个重要策略。分析城乡统筹、农民工进城与社会保障的相互关系、城乡统筹背景下进城农民工社会保障存在的问题，采取有针对性的措施推进进城农民工的社会保障，对于加大统筹城乡发展力度，完善我国社会保障制度体系，最终实现城乡社会保障制度一体化目标，具有非常重要的意义。

关键词：城乡统筹 ；农民工进城 ；社会保障

Under the background of urban and rural the social security system for rural migrant workers into the city

XU Jie    GAO Jun   XIA Lixia

(School of Marxism，Zhejiang A & F University，Hangzhou，Zhejiang，China)

Abstract: As China’s industrialization and urbanization speeds up, breaking the dual structure to realize the comprehensive development of urban and rural areas has become an important strategy in our economic and social development. This article analyzes the relationship among the comprehensive development of urban and rural areas ,migrant workers into the city and the social security system, problems of social security for migrant workers into the city under the background of urban and rural, countermeasures taken to resolve the problem of social security, as for increasing urban and rural development dynamics, perfecting our country's social security system, finally realizing the urban-rural integration social security system, has the extremely vital significance.

Key Words: urban-rural comprehensive arrangement; migrant workers into the city; social security 

一、问题的提出

(一)城乡统筹与农民工进城的关系

   “城乡统筹是指坚持把城乡经济社会发展作为一个整体来看待的理念，按照城市与农村进行统一规划、统一部署、统一制度的工作思路和方法，制定科学合理的政策，打破城乡分割的二元结构，建立以工促农、以城带乡长效机制，逐步缩小城乡差距，促进城乡协调发展，实现城乡一体化的理想。” [1]
    “城乡统筹” 并非“城乡统一”，“统筹”强调“统一筹划”，即要摒弃“城乡分治”的观念和做法，要有一种“城乡整合”的意识。“社会保障的城乡统筹”是我国城乡统筹的重要组成部分，因此，社会保障的城乡统筹内涵应包括以下几点：首先，社会

保障的覆盖范围应该进一步扩大，最终形成覆盖城乡全体居民的社会保障体系。其次，社会保障关系应该能够适应参保人身份和地域的转换，最终实现社会保障关系在全国范围内的的有效转移续接。最后，社会保障体制构架应该相对统一，最终在对当前社会保障碎片化现状整合的基础上实现社会保障的可持续发展。

1、城乡统筹为农民工进城提供条件。在户籍制度、土地制度等制度上形成的城乡分割的二元结构使城乡生产要素的流动具有单向性和非对等性，城市可以较少甚至无代价地获得农村的劳动力、资金和技术等生产要素，而农村想要获得城市的上述生产要素，即使存在可能，也必须付出昂贵的代价。尤其是户籍制度上形成的二元结构，人为地把农民工排斥在城市之外，他们只能呆在农村靠产权不完整的土地来养活自己。当前因为人口的大量增加和耕地的逐渐减少，越来越多的农民拥挤在越来越少的耕地上，农业的生产规模、专业化水平和农产品的商品化程度难以提高，使农村大量剩余劳动力向城市转移难以彻底进行，即使有一部分剩余劳动力流动到城市，但这些劳动力也只能成为打工者、二等公民，无法被城市接纳，不能同城市居民享有平等的生存权利。最终，减慢了城市化发展的步伐，无法实现城乡一体化。统筹城乡就是逐渐打破城乡分割的二元结构，特别是城乡社会保障制度分割的二元结构，让农村社会保障与城市社会保障相互衔接，使得进城农民工像市民一样享受到国民待遇，从而使其进入并更好的融入城市社会。

 2、农民工进城推动了城乡统筹发展。从现在开始到本世纪中期，我国的城市化、现代化的进程仍在不断加速，因此，城乡统筹就是要协调推进城镇化和现代化，打破城乡分割的二元结构，促进劳动力、资本和技术等要素在城乡之间的合理流动。城市化、现代化，是世界各个国家和地区经济社会发展的必然趋势和必由之路，是一个国家或地区现代化程度的重要标志。[2]然而，真正的城市化、现代化是人的城市化、人的现代化，这意味着城市需要的不仅仅是农民工的强劳动，而是农民工真真正正的融入城市社会，这是统筹城乡经济社会发展并最终实现城乡一体化的目标。由于农村的改革和市场经济的发展，农民逐渐成为独立的商品生产者和市场行为主体，他们向往城市生活，梦想着有朝一日能在城市有一席之地，希望自己及自己的孩子也能成为城里人，特别是其中一些受教育程度高的，有较强的城市化倾向。因此，大量农民开始离开农村走进城市，在城市中定居下来，并逐渐融入城市社会。大量的农民工进城加快了城市化、现代化发展的步伐，推动了城乡的统筹发展。##end##

（二）农民工进城与社会保障的关系

1、农民工进城有利于农民工社会保障的建立。城乡“二元”社会保障制度是计划经济时代城乡分离政策的重要组成部分，同时，城乡“二元”社会保障制度的形成与发展，又巩固了城乡二元分割的经济社会体制。城乡分割的二元结构一方面使得城乡严重分离，农民工虽然在城市打工，却没有城市户口，成为“二等公民”，因而，也没有把他们纳入到城市社会保障制度中来；另一方面与快速发展的城市化进程和消除城乡之间的藩篱、实现城乡一体化的大趋势格格不入。所以，这种城乡分割的二元结构是农民工进城后社会保障缺失的根本原因，消除城乡分割的二元结构是建立农民工社会保障的根本有效措施，而大量农民工进城推动了城乡的统筹发展，对于打破城乡分割的二元结构，促进城乡经济社会一体化，最终实现城乡一体化新格局起着重要作用。

2、农民工社会保障是农民工进城的关键环节。“长期以来，制约农民工进入城市的制度障碍主要有农村土地产权制度、社会保障制度和户籍制度三个方面，而这其中，社会保障制度是核心。” [3]农民工进入城市后就与他所依附的土地处于事实上的分离状态，之所以农民工退出农村难，根本原因在于农民工进城后游离于农村社会保障制度之外的同时在城市也得不到相应的社会保障。另外，户籍制度虽然割裂了城乡二元结构，但它并不是农民工进城的最大障碍 ，而是因为养老、医疗、住房等很多福利制度被附加其上使农民工无法享受与城里人同等的待遇。因此，解决农民工进城的社会保障缺失问题，可以使农民工完全融入城市。

（三）城乡统筹与社会保障的关系

1、社会保障是城乡统筹的一项重要内容。城乡分割的二元结构，造成了城乡居民严重的贫富差距。城乡统筹发展能够缩小城乡差距，促进农村和城市经济社会的共同发展。城乡统筹是一项复杂的社会系统工程，社会保障体系建设是城乡统筹的重要内容之一。社会保障体系的基本理念是公平、公正和平等，基本目标是减少不平等、促进社会融合一体化，而缩小城乡差距、实现社会公平显然也是城乡统筹的题中必有之义。社会保障体系是支撑和促进城乡劳动力市场一体化的重要制度基础，因此，一方面，推进城市社会保障体制改革,逐步把农民工纳入城市社会保障体系,让农民工及其家庭能够顺利融入城市社会；另一方面，加快农村社会保障体系的建设,加大政府对农村社会保障的投入力度,优先解决农民的基本生活保障问题，同时，统筹城乡社会保障体系之间衔接、配套和一体化，实现城乡居民在社会保障方面的平等。

2、城乡统筹推动了社会保障体系的建立。社会保障作为一项基本制度，是社会的“安全网”和“稳定器”， 因而，建立完善的社会保障体系已成为现代国家的重要标志。完善的社会保障体系首先应是覆盖城乡居民、普惠全民的社会保障网，其次应是彼此相互联系的多个项目组成的保障网。由于社会保障体系建设受社会经济结构转型、传统社会保障制度等诸多因素的制约，因此在城乡差别彻底消除之前不可能在短期内迅速建立完全统一的社会保障体系。因而，加快城乡统筹是社会保障体系建立的关键。一方面，城乡统筹有利于推动全覆盖社会保障体系的建立。长期以来形成的城乡二元结构严重构阻碍了社会保障体系的进一步完善和发展，统筹城乡经济社会发展有利于逐步缩小城乡差距、改善城乡关系，促进城乡分割的“二元经济社会结构”向城乡一体化的“一元经济社会结构”转变，从而实现2020年城乡居民基本生活保障全覆盖的目标。另一方面，城乡统筹有利于推动完整的社会保障体系的建立。我国现行社会保障项目的不协调以及各地区社会保障项目制度的各行其是，不适应社会保障体系科学发展的要求，城乡统筹有利于避免一个社会保障项目多个部门管理，有利于城市与农村社会保障之间的协调与衔接，从而建立起一个项目齐全、各项目制度统一、协调的社会保障体系。

二、进城农民工社会保障问题分析

（一）农民工进城后游离于农村社会保障之外

一方面，农民工离开农村进入城市实现自我价值的同时也游离于农村社会保障制度之外。对于农民来说，尽管家庭保障功能有所弱化，但家庭保障依然是最重要的保障形式，承担着农民的基本社会保障功能。农民家庭保障的最根本元素是土地，土地是农民赖以生存的生活和生产资料，一旦农民工离开农村进入城市则意味着他们放弃了土地的收益和失去了家庭保障这一基本的保护屏障。此外，农村保障中的养老保障制度、合作医疗制度、五保户制度、救济制度等制度，也因为农民工离开农村而失去它们对农民工保障的功能，这就意味着他们如果要在城市里生活，患病、工伤、失业、养老等都只能依靠自己打工所得的微薄收入。另一方面，大部分农民工由于收入水平低和职业流动性大，他们在城市没有属于自己的住所，大多聚居在工棚或集体宿舍里，或者租住在城乡结合部或“城中村”里，缺乏基本的公共设施和卫生条件，而且，扣除房租费、伙食费、交通、通信费、水电、就医及生活用品等费用，要么所剩无几，要么还要欠债，生活上的诸多不便使他们很难在城市安居乐业，顺利融入城市更是难上加难。

（二）农民工社会保障参保率低、退保率高、覆盖面小

    从农民工参加社会保险项目的情况看，虽然农民工参加保险的人数有所提高，但是参保率仍然偏低。据最新统计，截至2010年底，在全国24223万农民工中，参加养老、医疗、失业、工伤等各项保险的人数分别为3284万人、4583万人、1990万人、6300万人，比上年分别增加637万人、249万人、347万人、741万人，但相对于新增的1200多万的农民工总数来说参保率仍然较低。。 [4]而且各个项目的参保率也有明显差异：工伤保险的参保率为26%，医疗保险的参保率为19%；养老保险的参保率为14%；失业保险的参保率为8%，生育保险等其他项目的参保率几乎为零。不过，相较于较低的参保率来说，农民工退保率却依然居高不下。近年来全国每年退保和转移的农民工仍高达80 万。当然，随着《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》2010年1月1日的正式实施，其中规定农民工的基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移，农民工养老保障退保较多的情况开始逐渐减少。但是，退保率高的问题依然没有根本解决，分析其中的原因可以看出，这与进城农民工的职业流动性较强和工作稳定性较差密切相关。此外，尽管我国在社会保障覆盖面方面做了很大的努力，但它与我国人口基数相比其覆盖面仍然较小，而且，绝大部分从事临时性工作的农民工如家政服务员、个体商贩更是没有被纳入社会保障项目。

（三）农民工社会保障项目少、转续难

目前，我国城市已普遍建立的社会保障项目包括养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险制度；低保、灾害救助等社会救济制度；住房公积金、经济适用房等住房保障制度和优抚安置等。而进城农民工参加的保障项目则较少，在社会保险制度方面，同城市职工相比，进城农民工参加的保险项目主要以工伤保险为主，其次是医疗保险，参加养老保险、失业保险及生育保险的则很少。“统计数据表明，2009年安徽省外出务工农民达1200万人，而截至2009年底，全省农民工参加工伤保险97.6万人，参加基本医疗保险50万人，参加养老保险人数20万人，参加失业保险15万人。”[5]在社会福利制度方面，同城市职工相比，进城农民工住房保障、就业培训、子女义务教育等很多社会福利项目缺失或基本缺失。

从社会保障体系的制度设计来看，需要转移接续的社会保险项目，主要有社会基本养老保险、基本医疗保险和失业保险，工伤保险和生育保险关系不需要转移，只要制度全覆盖就可以实现自动衔接。在城乡分割的二元经济社会结构背景下，因为现有社会保障制度的“碎片化”现状和农民工群体数量多、流动性强等特点，社会保险关系转续情况比较复杂。2010年1月1日起实施的《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》在一定程度上缓解了矛盾尖锐的农民工养老保险问题，但还是有很多尚待解决的问题。比如，其一，养老保险虽然可以转移接续了，但是其手续繁琐性和人为设置的障碍会挫伤农民工参保的积极性；其二，这种办法也许暂时克服了统筹地域层次分割的困难，但却不一定会促进全国统一的养老保险体系形成。

（四）农民工社会保障立法多空白、层次低、权威性差

“纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先”。 [6]作为社会保障制度核心的社会保险法于2010年10月28日通过，在今年7月1日才施行，也就是说，目前我国尚没有一部全国性的综合性的社会保障法，更不用说专门针对农民工的全国性的综合性的法律、法规了。我国现有的针对农民工的社会保障中关于社会救济、社会福利等几乎都处于立法空白的状态，其立法所覆盖的项目也仅限于劳动和社会保险方面，造成社会保障制度的运行缺少足够的法律支撑。而现有颁布的各种与社会保障相关的法律、条例、决定和通知等，关于农民工社会保障问题的明确规定还极其少，目前关于农民工的社会保障立法主要还是依靠地方政府规章和规范性文件。同时，社会保障法作为一个独立的法律应有自己完整的体系，理应由国家最高立法机关——全国人民大表大会来制定，作为其中的重要组成部分之一，农民工社会保障立法也不例外。但现实情况表明，全国人大立法极少，立法层次低，而且，近些年来我国各级政府及有关部门颁布的涉及农民工社会保障方面的法规虽多，但大多以“条例”、“决定”等形式出现，缺乏法律的权威性和稳定性。

三、推进农民工进城的社会保障的对策建议

（一）建立进城农民工社会保障制度

1、建立社会保险制度。鉴于农民工流动性强和收入低等特点，目前把农民工完全纳入城市社会保障体系中来既不现实也不可行，因为城保制度门槛高、缴费高、转移难，因此，应该在城保制度框架内建立农民工社会保险制度。首先，由于农民工在城市所从事职业的特殊性，应优先解决其工伤保险、医疗保险和养老保险问题，完善其失业保险、生育保险制度，循序渐进，逐步到位。其次，从提供最基本的生活保障出发，要合理确定农民工的保险待遇水平。工伤保险的待遇应与城市职工的待遇相同，因为他们所从事的工作主要在条件较差的外部劳动力市场，面临着远比城市职工大得多的职业风险。养老保险待遇水平可低于城市职工的养老金水平，因为农民工的工资较低，他们的消费水平一般也低于城市居民，过高的保险费用会使农民工负担过重。最后，在城乡统筹发展的背景下，应明确这一制度只能是过渡性的，随着农民工在未来二三十年的消化与转移，最终会与城市社会保险制度对接，实现城乡社会保险制度一体化的目标。

 2、建立社会救助制度。农民工进城后，处于城市社会的底层地位，是一个很容易受伤的群体，背井离乡以及在城市中窘迫的生活，非常容易使他们走向极端，从而给城市社会的稳定带来威胁。因此，应尽快建立进城农民工的社会救助制度，主要是建立最低生活保障制度和法律救助制度。最低生活保障制度是国家对收入水平低于最低生活保障线而生活困难的居民实施的一种无偿救助制度，当农民工基本生活难以为继时，国家也有义务对其实施救助。但目前将农民工完全纳入城市最低生活保障制度的条件还不成熟，有必要采取更灵活的做法。例如，从年龄因素考虑，针对进城的传统（第一代）农民工，由于其大多工作稳定且年龄偏大，应考虑将其纳入城市生活保障制度中来，按规定享受与城镇职工统一的待遇；针对进城的新生代农民工，由于其流动性较大、活动性较大、年龄普遍较小且对社会保障要求高和对社会适应程度低，对他们的社会救助不应该是单纯的经济救助，而应考虑的更多一些。比如，可考虑建立“公共劳动”形式的最低生活保障体制，为他们提供劳动机会，让他们参加清理环境卫生、维持交通秩序、公益服务等公共劳动来维持其在城市生存的基本需要，以此作为一个“过渡”，等待找到下一个更好的工作。法律救助制度是国家对因经济困难等因素而难以保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。通过建立专门的农民工法律咨询中心、专门为农民工提供服务的专职律师队伍以及加强农民工法律援助咨询热线服务等方式，国家可以及时为农民工提供法律服务，对农民工在劳动合同方面以及其它社会保障方面的问题都可以给予救助，从而引导农民工用法律方式来解决纠纷，维护其自身的合法权益，促使农民工真正进入城市社会。

3、建立社会福利制度。作为社会的一分子，农民工有享受国家各项社会福利政策的权利。目前，由于针对进城农民工的社会福利相当缺乏，他们在城市的住房保障不充分、精神生活也不充实。因此，国家和各级政府应该主要从农民工就业培训福利、农民工子女义务教育福利、住房保障福利来解决农民工的福利问题。一是为农民工就业提供培训教育的平台，通过建立多元化的农民工培训机制，对进城农民工有针对性地进行职业、技术培训，提高他们的就业能力。二是为农民工子女提供受教育的条件，可通过扩大城市教育容量，促进基本公共教育的均等化，将农民工子女教育纳入城市的教育发展规划等措施，保证农民工子女能在城市中享有正常的教育机会。三是为农民工提供“住有所居”的保障，可采取分层分类的方式将农民工逐步纳入城市住房保障体系中来，对于有固定工作的农民工可直接纳入政府住房福利体系并制定多层次的住房保障政策，如完善住房公积金缴存和使用政策，把他们纳入到公积金制度的覆盖范围内；对于没有固定工作的农民工可提供廉租房或免费公寓来改善他们的居住条件。

    （二）建立进城农民工社会保障关系转续机制

1、完善社会保障信息管理系统。为了能够实现进城农民工社会保障关系顺畅地转移接续，首先，要进一步优化“金保工程”—— 社会保障信息管理系统，把纸介质传递信息的方式逐步转变为电子介质的传递方式。其次，实现社会保障各经办机构的联网和信息互通，保证社会保障信息系统内各子系统数据信息的有效快速对接。最后，建立中央数据库，尽可能多的收集参保的进城农民工的信息和数据，从而实现全国所有的终端站点的相互交流、实时的办理，并逐步实现各地计算机网络的同一平台、统一数据库。

2、建立社会保障缴费信息查询系统。鉴于进城农民工的流动性较大，为实现其社会保障的转移接续，应当尽快在全国范围内实现农民工社会保障的可携带性，即不论工作转移到什么地方，只需随身携带一张全国社会保障“一卡通”，农民工在任何工作地点的统筹缴费记录都可以随自身的社会保障号码而全国转移。农民工在全国各个社保经办机构输入自己的社会保障号码就可以查到本人的参保缴费等权益记录信息。例如，在东南沿海的一些城市，有些企业为农民工办理了社会保险卡并把农民工的卡号在社会保险局备档，一方面方便农民工随时查询本人的参保缴费信息，另一方面免除农民工在不同的企业间流动时的后顾之忧让其放心。

3、提高统筹层次，统一全国的缴费记录和格式。社会保障的统筹层次与适应人的流动性高度相关，统筹层次越高，越有利于进城农民工的流动。社会保障基金统筹层次低是我国目前社会保障制度存在的突出问题。除基本养老保险基金基本做到省级统筹外，其他四项社会保险基金的统筹层次多数地方还处于县市一级，这不仅有悖于社会保障的社会共济原则，也给社会保障关系跨地区转移带来了很大的困难和风险。以养老保险为例，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实施之前，在我国220多个地级城市间的2000多个统筹单位互相转移几乎不可能，但办法实施后，实现基本养老保险关系在31个省、直辖市、自治区之间的转续则相对容易操作一些。同时，通过统一全国的缴费记录和格式，全国执行统一的数据标准和应用系统。以医疗保险为例，其异地转续流动结算的重要性和迫切性不亚于养老保险，但目前这方面的进展较之养老保险显得更加滞后，其“画地为牢”的割裂破碎程度也更加严重。统一全国的缴费记录和格式后，进城农民工异地就医可方便结算。

(三)建立进城农民工社会保障法律法规制度

1、加快推进进城农民工社会保障的立法工作。“国家的法制规范，不仅为推进国家——社会保障制模式的社会保障制度的发展提供权威的依据，而且是对社会保障制度的可靠性、安全性的最高担保，从而是新型社会保障制度定型发展的必要条件，也是城乡居民对社会保障制度抱有信心的必要保证。”[7]目前，在农民工社会保障法律法规方面，存在立法多空白、层次低和不完善的状况，因此，必须打破现有社会保障政策“划疆而治”的格局，建立全国统一的农民工社会保障法律法规，增强法律政策的权威性。尽快制定或出台针对农民工的全国性的社会保障法律法规，才能确保在实施农民工社会保障制度时有法可依。

2、用法律的形式明确企业和政府部门在社会保障中的职责。首先，明确企业的责任。一方面，使企业明确为农民工参保是其责任，一旦它们不为农民工办理参加社会保障手续或不为农民工缴纳足额社会保障费，应对这些违规企业予以严肃处理；另一方面，在明确企业在承担社会保障相关责任的前提下，根据社会保障资金的需求量，相应降低企业的缴费比率，以缓解企业的压力。其次，明确政府部门的责任。一是明确政府承担的财政责任。“政府承担着保护弱势群体和主导整个社会保障制度的当然责任，这种责任不仅体现在推动社会保障立法、监管社会保障运行等方面，而且直接、具体地体现在政府承担的财政责任上。”[8]作为城市建设的主力军，进城农民工应与城市职工享有同等的社会保障权益，因此，政府应承担对其财政补贴和最低保障责任,不能搞所谓的差别待遇。二是明确政府监督责任。监督企业与农民工签订劳动合同的情况、企业为进城农民工办理社会保障的情况，保护进城农民工的合法权益。

3、在立法的过程中规范社会保障各参与主体之间的关系。社会保障是基于宪法原则在国家、企业和个人之间产生的权利与义务关系，因此，要从我国的实际情况出发，规范社会保障各参与主体之间的关系，以确保公正、公平、有效地执行社会保障制度，这样才能达到社会保障的目的。目前，我国对社会保障制度的改革过度强调了企业、家庭、个人责任，造成政府责任的缺位。为此，可借鉴西方国家把社会保障和税收联系起来的经验，考虑开征社会保障税，一方面，用税收的形式筹集社会保障资金，可以提高其保障层级；另一方面，通过税收的法律职能，将国家、企业和个人的权利与义务确定下来，保证社会保障资金有稳定的收入来源。依靠税法更强的威慑力和可操作性，可避免企业不为或少为农民工缴纳社会保障金的现象，从而保障农民工的利益。