在近几年的新一轮国企改革实践中，我们几乎每次都会就职工劳动关系处理的相关问题，与改制单位及其上级主管部门开展激烈、反复的探讨交流，这已成为推进国企改革改制的焦点和重点事项。之所以容易产生理解和认识上的分歧意见，我们认为主要有以下几个方面原因：
（一）不知新老改革改制政策规定与导向已发生重大变化，仍以“老经验”看待和处理“新问题”。
2002年底，为推进国有及国有控股大中型企业主辅分离辅业改制、分流安置富余人员，原国家经贸委等八部门联合出台了《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改〔2002〕859号，下称859号文件）。该文件规定：“(十五)对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支付经济补偿金。职工个人所得经济补偿金，可在自愿的基础上转为改制企业的等价股权或债权。(十六)对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员，原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，企业改制前后职工的工作年限合并计算。”
对859号文件及其一系列配套政策，我们的理解是：
1.859号文件的主要精神是以精干主业、减员增效、安置富余人员为目标，允许并鼓励国有及国有控股大中型企业利用非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产，改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体，多渠道分流安置企业富余人员和关闭破产企业的职工，减轻社会就业压力。也就是说，对于上一轮国有企业辅业单位改制，国家愿意以一定国有资产权益为改革代价，理顺三大关系：国有企业与辅业单位的行政隶属关系、资产关系以及与辅业单位职工的劳动关系。所以提出了“对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员”，给予经济补偿金；“对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员”（859号配套文件进一步明确是指国有法人绝对控股），因并未完全解决行政隶属关系问题，所以不支付经济补偿金。这与劳动法律法规相关规定及其原理并不一致。
2.859号文件的适用对象非常明确地界定为国有企业三类资产的辅业单位及其职工（富余人员）。就中央企业而言，只有纳入经国务院国资委确认的主辅分离辅业改制名录单位，才能按照859号及其配套文件享受相关政策待遇。
3.2008年后，国务院国资委已停止受理按859号文件政策进行辅业改制的申请（现仅依据国办发〔2011〕18号文件规定，对厂办大集体企业改制间接适用）。
党的十八大以来出台的《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）以及《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）等相关配套文件（1+N），其目的是要做强做优做大国有企业。
由此可见，新一轮深化国有企业改革与当初的辅业单位改制分流富余人员的适用对象不同、目的不同，政策导向也不同。因此，不能仍以上一轮辅业单位改制的做法或“老经验”，来看待和处理国企改革中的职工劳动关系。自《中华人民共和国劳动合同法》（下称《劳动合同法》）实施后，国务院国资委、人社部就一直强调要严格依法处理好国有企业改革改制中的职工劳动关系。
（二）现行有效的老政策某些规定延续了辅业改制原理，与《劳动合同法》及新的改革改制政策确实存在一定冲突。
《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号，下称60号文件）规定：“(四)改制为国有控股企业的,改制后企业继续履行改制前企业与留用的职工签订的劳动合同;留用的职工在改制前企业的工作年限应合并计算为在改制后企业的工作年限;原企业不得向继续留用的职工支付经济补偿金。改制为非国有企业的,要严格按照有关法律法规和政策处理好改制企业与职工的劳动关系。对企业改制时解除劳动合同且不再继续留用的职工,要支付经济补偿金。企业国有产权持有单位不得强迫职工将经济补偿金等费用用于对改制后企业的投资或借给改制后企业(包括改制企业的投资者)使用。”
60号文件是目前仍然有效的文件，其适用范围也不只是针对国有企业的辅业改制，但它仍沿用了“以改制后企业是否国有控股为标准”来决定是否给予经济补偿的原理：改制为国有控股企业的，不给经济补偿金；改制为非国有企业的，要严格按照有关法律法规和政策处理好改制企业与职工的劳动关系——改制企业不再留用的，给予经济补偿金；改制企业留用的，强调了不得强迫职工将经济补偿金入股或借给改制企业（隐晦表达了可以给予经济补偿金，不然何来补偿金可被强迫）。
60号文件这一规定与后续出台的《劳动合同法》以及新一轮国企改革改制文件存在一定冲突，但按照法律效力高于部委文件效力的适用规则及从新原则，应以《劳动合同法》和新政策文件为准。
（三）简单“攀比”不同情形的项目，总希望把其他项目的有利政策适用到本单位。
鉴于上述模糊认识和政策不衔接等原因，一些单位领导在新一轮国企改革时仍认为，国企改制就是要让职工得到看得见的经济实惠，满足职工的“合理”诉求，给予不低于周边已改制单位的安置条件，才能确保职工安置方案的审议通过。于是，无论本单位是什么情形、什么类型的改制，改制单位的干部职工习惯于简单“攀比”过往或当下其他不同情形的改革改制单位“优惠”政策。比如，引入外部投资者将国有全资、控股公司改制为非国有股东控股的项目单位，仍攀比原来辅业单位改制为非国有控股、给予职工经济补偿金的政策，要求置换职工“国有身份”“买断国有工龄”，给予职工经济补偿金。也有的改制单位本身不存在富余人员，也希望在改制时实行内退政策等。