(一)北京市“吹哨报到”改革
2018年11月14日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议,审议通过《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》,强调推动社会治理重心向基层下移,把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。北京市以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手,积极探索党建引领基层治理体制机制创新,聚焦办好群众家门口事,打通抓落实“最后一公里”,形成行之有效的做法。
“街乡吹哨、部门报到”作为一种街道、乡镇等基层管理部门与城市各委办局的联合执法模式,缘起于北京市平谷区金海湖镇盗采金矿问题的解决过程中,其具体做法是:街乡发现城市治理中的严重问题,只要“吹声哨”就可以唤来各委办局前来“会诊”。通过这个机制,在城市中,街道就被赋予执法“召集权”,一旦召集信号发出,各相关部门执法人员必须赶到执法现场,根据职责拿出具体执法措施(北京市党的建设研究会课题组,鄯爱红,孔祥利,2019)。
“吹哨报到”改革解决了长期以来的城市基层治理中的权责错配、条块分割的问题。改革包含的14项任务主要包含三个方面:落实机制、基层导向、改革创新。鄯爱红,孔祥利(2019)还进一步总结了其在具体实践过程中主要做法:
第一,再造基层条块关系机制,强化街道党工委的领导核心地位,充分发挥党工委综合协调职权,统筹辖区内各类城市管理力量,实现街道层面部门联合执法,根据区委的授权,街道党工委全面领导本地区工作和基层社会治理,发挥总揽全局、协调各方的作用。
第二,完善组织结构和基层队伍建设,构建简约高效的基层管理体制。“吹哨报到”工作以“下沉、赋权和增效”为基本方向,在“综合设置街道各类机构”和“整合协管员队伍”等专项工作方面开展探索。一方面,按照大部制、扁平化管理的思路,精简接到内设机构,由“向上对口”到“向下对口”。另一方面,减少管理层级,推动工作力量下沉,以网格为依托整合管理员队伍。
第三,创新基层治理结构,实现“管理”和“自治”的有效衔接。以“吹哨报到”为契机,结合“街巷长制”、“小巷管家”制,使得街区成为公共服务、社会活力激发的新载体。
第四,建立区域化党建机制,形成党领导基层治理的基本制度框架。各街道建立以党(工)委为核心的区域化党建联席会议制度和代表社区公共意见的社区委员会,调动和组织多方力量共同参与基层社会治理。建立多元组织体系、建设多样化平台载体,形成了自下而上的公共议题讨论机制。
由此,北京市“吹哨报到”的街道办事处改革是将街道作为城市基层治理的行动主体,通过“赋权”的方式解决街道职能错配的问题。
(二)成都市“还权、赋能、归位”改革
成都市运用城乡统筹的思路和全域成都的理念,在锦江区和武侯区率先启动街道职能转变改革试点,通过“还权、赋能、归位”改革,着力解决街道办事处治理困境。
首先,明晰街道功能定位,解决好街道办事处该干什么的问题。2010年,成都市全面取消街道办事处承担的招商引资和经济考核指标,重点考核街道办事处城市管理、社会稳定、社会保障等职能,推动街道办事处职能向管理与服务转变。
第二,增强街道便民功能,解决好街道办事处能干什么的问题。成都市在全面完成市、区、街道、社区四级便民服务平台建设的基础上,按照“权责一致、依法下放、能放则放、按需下放”的原则,采取授权、委托、下移的方式,将与居民生活相关的社会保障、就业、教育等服务事项下沉到基层便民服务平台办理,构建群众办事的15分钟公共服务圈。
第三,整合行政执法资源,解决好街道办事处如何管理的问题。成都市按照执法重心下移、属地管理的原则,推进跨部门、跨行业综合执法。在区级层面设置综合管理巡逻执法队大队,在街道层面,依托区级综合执法队,实施城市综合治理,承接城市行政管理职能落地执行。
第四,搭建多元共治平台,解决好街道办事处如何服务的问题。成都市建立了成都社区公共服务与社会管理专项资金,用于城市社区自治范畴的公共服务和社会管理项目。由社区居民资助确定专项经费支出。同时,成立以市政府作为发起人的社会组织发展基金会、全面培育社会组织,街道办事处设置社会组织指导中心,专门负责社会组织培育发展、监督管理和服务指导工作(曾珂,邓国彬,2016)
由此,成都市街道办事处改革主要将街道定位为市、区政府行政管理与社区居民自治之间的纽带,起到承上启下的衔接作用。
(三)南京市撤销淮海路街道办事处改革
南京市2002年决定撤销淮海路街道办事处,此后经历了2002-2008年以及2008年至今的两次阶段性政策调整的改革,政府主动探索从社会领域退出的体制改革,改革中涉及到对于党委、政府、社会主体各自的组织建设和治理职能如何定位的问题,在很长时间里被上级政府以及学术界认为成功地构建了一个新型治理体系。
撤销街道办事处体现的是国家治理转型的基本取向,即减少政府的行政管理层级,南京市的主要做法是“撤销淮海路街道办事处,成立淮海路社区行政事务管理中心,强化党工委工作和社区自治功能”。在改革过程中,淮海路街道办事处围绕着重新安排党委、政府、社会主体的组织方式和职能,进行了以下探索:
第一,按属性转移原属于街道办事处承担的行政职能与职权。其中,一部分与居民生活息息相关的公共服务事务交由新成立的窗口型单位——淮海路行政事务受理中心承担,另一部分行政执法与行政管理职能,转移给区政府的其他职能部门,原街道办事处工作人员随之分流。
第二,调整党委系统内组织结构和强化党委治理职能。原街道工委更名为淮海路地区工委,除了延续已有领导责任、把握公共治理活动的大局和方向,发挥领导核心的作用之外,还把没能够转移到社会和区政府的原街道办事处行政管理责任承接下来,避免公共治理的缺位和失序。
第三,激发社会力量的治理参与活力。在此次改革中,淮海路街道办事处建立了三个具有社会属性的组织承担原街道办事处的公共治理职能:一是建立具有独立法人资格的“淮海路社会工作站”,接受公共财政支持、采取社会化运行,以较低的收费为居民提供服务;二是建立民办非企业单位“淮海路社区服务中心”,以公司化运营的方式对社会事务进行管理,开展便民活动;三是强化社区党组织和居委会,将原先5个社区居委会合并为3个,并且赋予其自主招聘社工的权力,提高自治水平(刘玉东,2018)。
由此,南京市撤销街道办事处的改革尝试,主要将街道办事处的职能分流于区级、社区两级,管理的归区政府、服务的归社区。