（一）这一群体整体收入偏低导致缴费能力不足
他们受教育程度低、工作技能差、收入低且不稳定（王国辉等，2011；孙涛、谢东明，2016），往往由于缴费经济能力的限制，停保、断保现象突出(邓大松，2009)；另一方面，他们流动性强，许多企业也为了减少成本，不签订劳动合同，未给这一群体缴纳养老保险费 (王新梅,2012)，低收入群体的流动性与养老保险长期稳定缴费要求之间的矛盾等导致参保率低（杨翠迎等，2006）。2017年全国农民工月均收入3485元，外出务工农民工月均收入3805元，按8%的个人缴费比例计算，基本养老保险缴费分别为每月278.8元和304.4元。对于收入相对低下，而吃、住、日常消费、子女教育等刚性支出占比较大的农民工来说，如果再增加一笔占月工资8%的养老保险缴费，确实是一个不小的负担。有的地方规定个体劳动者包括个体工商户和自由职业者按缴费基数20%缴费，全部由自己负担，压力可谓巨大。当前我国现状是很多低收入群体勉强维持基本生活都很困难，8%的费率甚至更高的费率让他们既无参保动力，更无参保能力。
（二）现行养老保险的制度性缺陷和政府责任的模糊
从制度设计来说，我国的养老保险制度已经基本上实现了全覆盖，即一个人只要愿意参保，都可以找到适合他的制度。然而，现实中他们面临着城职保缴费负担沉重和城居保养老保障力度不足的两难境地（陈洋、穆怀中，2017），低收入群体的流动性与养老保险长期稳定缴费要求之间的矛盾（杨翠迎等，2006），缴费比例和缴费基数偏高，缴费年限设置不合理，转移接续困难（唐钧，2013；叶宁，2013；万磊等，2014；何玮，2017；、，2017）等导致参保率低和断保率高，或即使是参保，也是选择最低档缴费（李珍，2013；米虹，2018）。城镇职工养老保险制度高门槛不仅体现在高缴费，也体现在它建立在传统雇佣关系基础之上，不适合以非正规就业为主的农民工状况（李珍，2017），以工资为基础的城职保难以有效覆盖低收入群体（胡培兆，2018），参保的前提是建立劳动关系，而近年来农民工签订合同的比重逐年下降。农民工监测报告显示，2016年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为35.1%，比上年下降1.1个百分点。
另外国家责任不清，社会责任缺位直接导致个人责任被放大（丁建定，2016），地方制度参差不齐（穆怀中，2016），户籍限制以及就业地的政策排斥（孙涛，2015）等导致参保率低和断保率高。当前我国并未在全国范围内建立起一个适合农民工等低收入群体特点的统一的养老保险模式。
当前无论是从提高低收入群体缴费能力（如增加职业教育和培训等人力资本投入经费），还是从降低其养老保险缴费负担（降低最低缴费基数和比例，建立减免补偿、贷款机制），虽对缓解这一群体参保、续保困难有一定的作用，但无法从根本上解决低收入群体养老问题。因为影响他们收入水平因素很复杂，很难在短期内迅速增加其收入，而通过调低缴费基数和比例、豁免与补贴保费等举措，具有应急性、临时性特点，无法全面、长期实施，且各地政策不一，转移接续困难。所以，不能孤立地、单一推进低收入这一群体养老保险的局部性改革，应从全局性视角出发，整合养老保险，摒除人群身份。而基于“底线公平”的多层次养老保险体系不仅是走出既有制度困境的可行出路，同时也应该是我国构建城乡统筹、长期可持续发展多层次养老保障体系的未来发展方向。