（一）第一层次：具有“底线公平”的非缴费型养老金制度构建
1、制度定位
非缴费型养老金制度对因各种原因游离于缴费型养老金制度之外或养老金水平不足的贫困老年群体提供收入支持。既然定位为防止贫困，就不应强加带有标签色彩的财产审查和隐私公示制度，加上我国收入申报及统计制度不完善，这一群体构成复杂，往往没有正式而相对稳定的工作，其收入变数多，很难统计，以财产审查为依据的养老金制度需要投入相当的人力和管理费用，繁琐的实施程序往往为腐败和寻租行为开了方便之门，也可能造成受益人被歧视、信息扭曲等，相比之下，普惠式养老金不考虑人们的缴费情况和工作年限，管理简单、交易成本低，一些国家的实践也表明普惠式养老金所需资金不一定比资格审查式养老金所需资金多，所以建议采取普惠式。当然，相比于北欧一些社会福利型国家，我国的经济实力还远远没有达到 “高水平普惠”模式，本文认为现阶段我国应该建立起一种覆盖全体国民、体现公平同时政府财政责任到位的、水平适度的非缴费型养老金制度，以保证社会弱势群体最起码的生活。
2、制度内容
主要包括覆盖范围、年龄条件、待遇水平和资金来源。为防止退休老人因收入中断而陷入贫困，非缴费型养老金领取的资格年龄应与退休年龄相衔接，故将最低资格年龄设置为60岁，随着我国退休年龄的逐渐推迟，资格年龄也应相应推迟，这个保护的底线由中央筹资，待遇水平按照人均GDP的10%来测算，本文的计算忽略行政管理成本。国际上的非缴费型养老金成本一般是用养老金支出占GDP或财政支出的比重变化来衡量（Help Age International,2007a；Willmore,2007）,可以用以下公式表示：
C=P×B
其中，C表示成本，即非缴费养老金计划所需资金占一个国家GDP的百分比。
P是符合领取资格的老年人口数占总人口数的百分比，具体是指能够领取到非缴费养老金的人口占60岁及以上(或65岁及以上)老龄人口的比例,B表示每个人的养老金水平占人均GDP的百分比。
这里人口老龄化水平利用联合国关于中国的中期方案预测数据，2020年起60岁及以上年龄的老人领取非缴费型养老金的标准若为人均GDP的10%，则所需资金占GDP的1.69%，2030年所需资金占GDP的2.38%，2040年所需资金占GDP的2.96 %。
（二）构建非缴费型养老金制度的可行性分析
鉴于我国经济总量稳居世界第二位，综合国力显著提升，财政收入可观，如此财力投入民生自然不是问题，再从非缴费型养老金制度导入时的初始条件来看，美国、日本、瑞士等发达国家都是在20世纪50年代(进入中高收入之前)就引入了覆盖全民的非缴费养老金制度，我国的经济实力远远高于多数已经建立非缴费型养老金制度的非洲和亚洲国家，完全有能力构建面向全体国民的非缴费型养老金制度，通过上面的测算，即使在2030-2040年人口老龄化比较严重的年份，所需资金占GDP的比重没有超过3%，我国完全有经济能力承担。
以“底线公平”为基础的多层次养老保险制度能够摒弃职业、身份等人群的划分属性，平等地保障每一个社会成员享有养老保险的基本权利，也打通了整个养老保险体系的基层通道。保障“底线公平”的基础养老金，由政府完全负责，这使得所有社会成员在底线下方具有权利的一致性，而在底线上方部分的养老保险权益则具有高度的个人专属性。由于底层养老保险关系融通，当个体发生流动时，上层养老保险关系便可以实现“无缝衔接”。
（三）为每个公民搭建参与第二、第三层次养老金制度政策渠道
第二层次年金制度及第三层次商业养老保险或者个人储蓄性养老保险制度是满足公民个体更高养老需求的非强制性选项，在第一层次基本养老保险制度的基础上，应当为所有公民搭建参与第二、第三层次养老金政策渠道。当前我国已经为机关事业单位公职人员、企业职工两类人群分别建立了职业年金、企业年金，同样也应为其他居民建立年金，政府可以通过制定统一年金政策，允许个体与其所属的组织根据行业发展、职业特征、个体能力等因素选择不同缴费水平，共同筹资形成第二层次，继续通过税收等优惠政策鼓励参加第三层次养老金。