底线公平理论在承认个体差异的基础上，特别强化政府在底线层面的首要责任，将社会养老保险体系划分为底线性制度和非底线制度。底线制度致力于公平一致的满足所有居民最基本的生活需求，非底线制度用于满足居民在基本需求之上的多元化的养老需求。底线公平理论明确了政府及社会各界的责任边界，明确制度底线、支出底线、待遇底线以及责任底线。

（一）底线公平成为统筹城乡社会养老保险制度的根据

阿瑟·奥肯在《平等与效率》中对平等和效率进行了深入的研究，他将平等分为三个方面，即权利平等、机会平衡和经济平等。他认为权利和机会的不平等，会导致经济上更大的不平等；通过实现权利平等和机会平等，可以减少经济收入的不平等。我国城市和乡村居民由于户口和居住地址的区别，适用不同的社会养老保险体系。居民养老体制权利和机会上的不平等，必然导致社会养老金待遇水平的巨大差异。居住在城市的、工资收入高的人群，可以享受到较高水平的养老保障；居住在乡村或者城市无收入的人群，基本享受不到或者享受到低水平的社会养老保障。党的十九大报告要求全面建成多层次社会保障体系，要更好体现社会公平正义。因此注重机会平等和权利平等，避免社会财富二次分配导致逆向调节，是社会养老保险价值观的应有之意。

1.整合城乡社会养老保险模式需要底线公平

我国现行的社会养老保险体系，从大的方面来看，可分为三种类型：一是公务员和事业单位的退休金，其待遇水平与工资直接挂钩；二是企业职工养老保险，其待遇和社会平均工资及个人积累有关；三是城乡居民养老金，超过60岁的居民由国家基础养老金决定，60岁以下的，由国家基础养老金和个人积累决定。居民参与社会养老保险的种类，由自身的职业身份决定[]，这种基于户口和职业身份划分的养老保险制度，忽略了居民普遍面临的老年后丧失劳动能力和经济来源的社会风险，造成了城乡社会养老保险不平衡不充分问题的存在。

因此，统筹城乡社会养老保险体系，必须坚守底线，在适当保留多样化的前提下，确保社会养老保险能够覆盖到所有民众最基本的生活需求。社会养老保险的首要任务是应对所有民众面对的社会风险。这种风险是居民老年后面临的劳动能力下降，经济来源丧失的情况下，如何解决个人基本生活需要的问题。底线公平理论注重普惠原则，将居民养老保险需求细分为底线需求和非底线需求。只有以底线公平理论做指导，社会养老保险的才能够织密网，兜底线。所以，底线公平理论着力于统筹城乡社会养老保险充分平衡发展，让全体居民共享社会养老保险制度，是对人民群众对美好生活需要呼吁的回应。2.底线公平理论有助于厘清政府在统筹城乡社会养老保障机制中的责任

社会养老保险，是具有“社会”属性的，不是个别阶层或个别群体的养老保险，是基于人类老年后普遍面临的社会风险而进行的制度设计。这是社会养老保险公平性的坚实基础，也是社会养老保险提高社会发展质量的可靠保证。因此，具备社会属性的社会养老保险自然不应以个人身份、地位和职业作为参与资格。社会养老保险制度应能够动员并整合包括社会、政府、企业和个人等多个主体在内的全社会力量，建立能够为民众提供生活安全保障的机制。这些主体如何承担责任，承担什么责任，需要有效的理论支持。作为准公共物品的内在要求，政府主导社会养老保险制度，是政府履行公共职责的具体体现。在各国的发展实践中，政府在社会养老保险制度中的主导责任，主要包括推动立法、财政支持和管理监管等。底线公平理论强调兜住底线，为实现每个人都能够享受到基础的社会养老保障，政府在制度建设中应当承担最基本的制度底线责任。

西方社会养老保险制度普遍面临高福利保障下的财务困境，正是由于其制度的顶层设计没有合理区分各主体的责任关系和责任结构，没有区分社会养老保险哪些是具有底线性质的社会养老保险项目，最终导致政府财政压力过大，福利政策不可持续。底线公平理论充分考虑政府与市场的关系，区分不同层次的养老需求，在此基础上划清政府、市场、社会及个体所应承担的责任底线，整合多元主体形成社会养老保险责任的合力，实现社会养老保险的价值目标。

3.底线公平理论有助于规范统筹城乡社会养老保险待遇

从社会养老保险的待遇看，部分人群享受的退休金超过万元，2017年全国企业退休职工退休金平均每月为2362元，而参与城乡居民养老保险的农民每月获得的养老金只有一百元左右。社会养老保险金用于解决居民年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活，金额过高可能会过分加重社保基金的负担，金额过低则不能满足老年人的基本生活，不能体现设立社会养老保险的基本功能。户籍制度的城乡二元化催生了经济社会的城乡二元结构，衍生了城乡二元社会养老保险制度，加之政府机关公务员最初未纳入养老保险范围，所有这些依附在户口和身份职业上的基本养老保险差别背后，是机会的不平等与物质利益的巨大差别。