㈠、公共财产概念的模糊
公共财产制度从概念到制度设计都处在模糊和争议中，公共财产如何定义，其内涵及外延如何都研究甚少。我国《宪法》第12条，第6条等关于国家所有的规定，构成了公共财产在宪法中的基本框架。目前立法中，仅《刑法》第91条对公共财产进行了限定。91条中定义公共财产的基本标准包括：首先，公共利益包含国家利益和集体利益，公共财产不仅指国家财产，集体财产也是公共财产；其次，公共财产主体不限于国家机构和公益组织，私人财产也可构成公共财产，私人财产只要被国家机关所使用，就属于公共财产，即由使用主体的属性决定财产性质。由此可以推导出国家机关必然代表公共利益，由国家机关使用的财产也必然被用于实现公共利益，因此这些财产理所当然地成为公共财产。

国家利益和公共利益的根本一致，也决定了公共财产与国有财产可以互相等同。社会主义条件下，国家利益和公共利益在根本上是一致的，公共利益与国家、社会利益之间，自然就无缝对接，而无独立存在的必要和意义。因此公共财产和国有财产是可以互相替换的两个概念。劳动群众集体财产在刑法中也被划入了公共财产的范围，因此集体利益也被纳入了公共利益的范畴。但是集体利益不等于公共利益，随着集体身份的逐渐多元，集体财产并不必然满足公共利益的需求。私人财产被国家机关和企业用作何种用途以及是否以公共利益为目的都不明确。私人财产被国家机关使用，不代表它必然服务于公共利益，还要根据具体情形进行判定。

单纯通过利益划分法进行财产的性质界定，也存在许多不合理之处。公共利益、集体利益以及私人利益在不同的情境下都在不同程度地扩张或限缩，缺乏精确且相对稳定的概念来概括这些利益的具体内涵。如果将利益表示直接作为裁量标准，将为法律适用带来很大的难度，法律解释空间的扩大，也将带来结果的差异和不公。因此，公共财产的概念应当趋向于更为稳定的要素入手，例如所有主体的性质，财产的属性和具体用途，将财产用途与通过该用途所实现的利益相结合进行全面衡量。

㈡、主体的不确定性

我国《宪法》第２条以及《物权法》第45条规定国家一切权力属于人民，国务院代表国家行使国有财产的所有权，而不承认其它各级政府或公法团体的财产所有权。自新中国成立以来，我国承袭了前苏联国家所有权的统一性和唯一性学说，这意味着只有中华人民共和国才是公共财产所有权唯一适格的主体。无论是公共所有权还是国家所有权都存在主体不具体的问题，只是一些抽象概念之间的转换。抽象的国家缺乏法人的“主体确定性”，作为所有权人的国家并不存在，存在的是公共财产实际支配机关的法人所有权。

国家并不是一个具体、明确的主体，无法实施直接支配的权利。从全民所有的角度来说也不存在直接支配的可能性。“全民”并非是一个法律上的概念，全民所有也非法律上的所有，而更多的是具有政治意义上的所有，反映的是所有制而不是所有权。国务院代表国家行使的所有权依然是抽象的，并与规划审批权和行政立法权等行政权完全融合；国家所有权在不同的时空呈现出明显的与行政权一样的“流动性”和“碎片化”的特点。国务院以制定行政法规和规章的方式管理公共财产，通过立法权的行使，呈现出不同层级国家机关对公共财产的控制，实现由国家所有到各级政府所有的抽象到具体的递进过程。政府所有权是作为国家代表的一种义务性所有权。行政权与所有权的融合，将导致对市场经济平等竞争的破坏，从而使为市场经济提供秩序的物权机制失灵。还有观点认为，在公有制国家，国家所有权与全民所有制是两个密切相关的概念，前者是上层建筑，后者是经济基础。“公共信托理论”进一步指出，国家所有权和全民所有权的“双重所有”模式，其本质是国家作为受托人享有公法特征的资源管理权。

在公共利益原则下，国家是必然的也是毋庸置疑的所有权主体。我国社会主义国家的属性决定了国家所有的全民本质，公共财产的核心是生产资料的全社会共有。国家所有权其实与生产资料的公有制存在深层次的牵连，这显然成为绕不过去的、也无法移植的“本土资源”。但是，作为权利主体的国家是无形无质的，其不仅不能等同于全体人民，而且不能成为民法具体物的所有权主体。国家所有权是抽象的所有权，国家的法律形象要通过行政主体的行为得以具体和丰满。因此，从社会主义制度下，国家所有即全民所有，但是全民所有只能作为价值功能而存在，而不能成为具体问题的裁量工具。

国家是一个拟制的抽象法律主体，但在具体社会关系领域内，其扮演的角色以及角色利益是具体的有差异的。国家所有权表现的模糊性不在于国家作为法律主体的抽象性，而在于实际代表国家行使所有权行政机关的法律地位不清晰，在法律中缺乏对相关行政主体的分层制约，分权关系混乱且失序。虽然立法的目的在于强化国务院作为国家所有权行使主体的唯一性，明确下级政府不能成为所有权代表，只能作为国务院的职能分支在授权范围内行使管理等权限，但是我国广大的版图决定了这只能停留在规范层面，在具体行为上分权成为必然选择。在实践中，地方政府可以在无授权的情况下直接代表中央行使土地资源和矿产资源等所有权，地方从中获取了大量收益，制度之外的局部利益不受制约，部分地方政府和部门以及国有企业成为最大的受益者，由此造成了公共利益的严重损害。