我国实行土地国有制制度，农地使用权的转让也一直处于严格管理的状态之下。对于我国在各类法律法规、政策文件中明文禁止和限定城镇居民使用宅基地的规定最早要追溯到1999年，当时国务院办公厅颁布了关于土地转让的通知——《关于加强土地转让管理严禁超卖土地的通知》（以下简称《通知》），《通知》明确了城市居民利用农地建设住宅或购买农民住宅的的限制性规定，有关部门更是不能知法犯法、违反规定为违章违法修建的住房发放土地使用权和房产证。值得一说的是，这一规定最初源自一场“意外”，其目的在于保护耕地，为20世纪90年代兴起的“炒地热”降温。在此之后，我国更是陆续增添了多项规定，在《通知》的基础上通过法律法规对宅基地使用权流转的问题进行了进一步的约束。在现行有效的《土地管理法》中也有此规定，该法第63条规定，农民集体所有的土地使用权不允许以任何方式进行转租，出让以及用于非农业建筑。但值得一提的是，该法第62条第4款又似乎为宅基地使用权的转让预留了空间，该条款提到，农民的相关住房在被出卖、出租或其他处分之后，如果该农户再次申请宅基地将不予通过和批准。根据该条款的表述，仿佛我国法律对于城镇居民取得宅基地使用权并非绝对禁止的态度，只是对于宅基地及地上住宅转让者对宅基地的申请不再允以通过。这些相关律法以及政策文件颁布之时的背景和目的虽各有不同，但不可否认的是，随着这一系列的具有限制性的相关法律法规陆续登台亮相，宅基地使用权和在其上的房屋使用权的权利主体也逐步锁定在农民身上，从而就使得特定身份成为了取得宅基地使用权的前提。尽管如此，这些禁令却未能消减人们对农村宅基地使用权及其上住宅买卖、租赁的热情，从个人到集体、从农民房到宅基地、从私下到明面，宅基地及其上住宅的隐形交易行为屡禁不止，更有甚者直接在部分郊区地段，在宅基地上兴起高楼用以出租。有关调查显示，就北京郊区地带，农村宅基地流转数量占当地宅基地总数量十分之一左右，在有些地方这一比例则更为夸张，高达40%以上。经济发展水平越高的地方，宅基地转租现象往往越为严重。比如位于上海的城南村，在15年间有将近八成左右的宅基地被农户转租他人。[]屡禁不止的交易行为，不仅衍生出了小产权房等非法律概念，为产权纠纷埋下了隐患，也使得住房及城乡建设主管部门、国有土地管理部门的权威受到挑战，因此顺应现实需要，改革现有的宅基地制度迫在眉睫。

终于，在2018年，国务院颁布了一项文件——《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》①（以下简称“一号文件”）。该文件正式提出了宅基地“三权分置”②的原则和方法。一号文件强调既要落实宅基地集体所有权，也要保障宅基地农村用户的使用资格权以及农村宅基地房屋的财产权，同时可以适度的开放宅基地和农村房屋的使用权，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。这一顺应时代和社会现实需要的变化使得一号文件更显人性化特征。但是，就这一政策在法律法规上应该如何落实却充满争议。将一号文件之中的内容与现有宅基地使用权制度进行对比不难发现，“三权分置”背景下宅基地得以流转的根本性原因在于资格权以及使用权的分离。准确理解这二者间的关系，在确保政策改革能够顺利进行的前提下构建相关制度，是宅基地三权分置能够得到正确的转换并在相关的法律法规中得到实施的前提，也是现如今我国以法治国深入乡村土地制度变革的必然要求。