首先，我们应当承认，宅基地所有权、资格权、使用权，三权分离是继土地承包经营权三权分置改革之后的又一利好性政策。然而，这样的划分却容易使得人们对宅基地使用权流转的内涵产生误解。

宅基地使用权内涵重视

笔者认为，宅基地使用权可以包括两部分，一是宅基地流转后受让人对宅基地的实际使用权利，即一号文件中的“使用权”；二是农民基于特定身份对宅基地享有的专享使用权，即一号文件所述的“资格权”。在宅基地使用权转让过程中，流转的只是使用权的第一部分，现行的宅基地“三权”实质上是将宅基地使用权进行了拆解。

1、“宅基地资格权”——农户专享使用权与成员权的融合

“资格权”是一种“制度福利”、“身份福利”，是基于集体成员的身份基础而获得的一种分配资格。从农地改革的固有规律而言，现行农地体系权利已“运行”多年，其构造具有较强的稳定性，“三权分置”的提出实际上是对既有宅基地制度体系的完善，而非否定，它无意于新创完全异于宅基地使用权的“宅基地资格权”，因此“宅基地资格权”的本质仍为成员权①。而一号文件中的“宅基地资格权”内涵却与传统资格权有所不同，它不仅应当被解读为建立在集体经济组织成员权基础之上的使用宅基地的资格，更应解读为一种民法上的期待利益。[]“宅基地资格权”实际上体现为农户“不失户”的期待性财产保障利益。从一号文件的表述来看，一号文件的重点内容在于落实好宅基地的集体所有权并在此基础上保障宅基地的农户资格权和农民房屋财产权，至于顺应时代，适度开放宅基地的租赁权以及包括农民房屋使用权只是第二顺位的内容。由此可见，农民房屋财产权的保障功能由“宅基地资格权”实现。易言之，在集体经济组织所有权不变的前提下，“宅基地资格权”实际上是实现“一户一宅”期待利益的方式。当集体成员行使这一权利时，其性质就从成员权转化成了特定身份主体对宅基地的专享使用权。这一权利实际上是宅基地权能重新配置后的权利形态，兼具成员权的本质与财产权利的属性。而在政策文本中，这一权利仅仅被表述为“资格权”，资格权仅代表分配资格，就其本身是不属于实体财产权利的，无法体现权利的复合性，更无法和宅基地所有权、宅基地使用权等并列进入宅基地“三权分置”的权利结构。可以说，一号文件中有关“资格权”的表述其实并不准确，故建议以“宅基地租赁权”予以替代[]， 租赁权既可以表现出农户作为集体成员获得的“承租”资格，也可以表现出农户作为“承租人”在行使租赁权后对宅基地享有的财产权能。

2、对一号文件所述“宅基地使用权”的正确理解

如前文所述，农户对于宅基地所能享有的使用权分为两个方面，一是宅基地流转后受让人对宅基地的实际使用权利；二是农民基于特定身份对宅基地享有的专享使用权。一般理解中的宅基地使用权应当是一号文件中的“资格权”与“使用权”的总和，文件中的“使用权”应理解为狭义的宅基地使用权，强调集体外第三人对宅基地实际予以占有使用的权利，也即宅基地使用权的第二部分。一号文件使用“宅基地使用权”一词实际上扩大了这一权利的内容与范围。为了与农户专有的宅基地使用权予以区分，避免对宅基地使用权流转产生误解和分歧，宜采用“宅基地经营权”的表述替代“宅基地所有权”。

（二）宅基地使用权流转过程中的“变”与“不变”在宅基地使用权流转过程中，“变”的只是宅基地经营权，“不变”的是宅基地租赁权。“三权分置”背景下，能够予以流转的仅为宅基地经营权，宅基地经营权的权利主体会随着流转而不断变化，而农户享有的宅基地租赁权却是始终不变的。在理解这一问题时，我们大可以将“农户将宅基地转让给集体外第三人使用”的行为理解成农户使用宅基地的一种特殊方式，也就是说无论宅基地经营权如何流转，农户始终享有其对宅基地的专属使用权，此即宅基地流转过程中的“不变”。如果错误认为农户只享有宅基地分配资格而不能实际占有使用宅基地，则既是对“三权分置”的误解也是对农民土地权利的侵害。换言之，在三权分置的背景下，宅基地的使用权分为两部分，一是宅基地租赁权即一号文件中“资格权”中特指的农户专享的使用权，该专享使用权的存续以一定资格和条件为前提，在满足条件的情况下就不会随着宅基地经营权的流转而消失；二是宅基地经营权即一号文件中“使用权”所指的农户以外的非成员对宅基地实际使用的权利，这部分权利会随着宅基地的流转而产生、变更甚至消失。