（一）地方行政审批制度改革的合法性要件
行政审批制度改革是一场围绕审批事项精简、审批权限调整、审批程序创新推进的系统性变革，改革所涉及的法律依据种类繁多，本文在此主要以《行政许可法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为依据分析地方行政审批改革创新的合法性要件。具体包括：一是权限合法，即地方政府应在法定权限内推进审批改革创新。在审批事项的清理方面，应当符合行政许可法第20条的规定，只有设定机关有权取消审批事项，这意味着市级、县级及以下基层单位无权取消行政许可。在审批事项转移方面，应当符合行政许可法第24条的规定，地方政府无权将上级政府委托的审批事项转移给第三方组织。在行政审批局设立的方面，如果是省级，应当符合行政许可法第25条规定的“经国务院批准，由省、自治区、直辖市决定”的要求。如果是市县级，应当符合地方组织法第64条“由本级人民政府报请上一级人民政府批准”的要求。二是程序合法。依据行政许可法第21条的规定，省、自治区、直辖市清理行政法规设定的行政许可应当先报国务院批准。地方组织法第64条明确规定行政审批局机构设立的法定程序是“由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常委会备案。”三是职权主体合法，即履行行政审批职责的机构要合法，具体指各地在推行相对集中行政许可权改革后成立的行政审批局、行政服务中心要符合行政许可法第25条对机构性质的规定，即省、自治区、直辖市基于精简、统一、效能原则建立的综合性审批机构的性质应该是“行政机关”。四是职权内容合法，即行政审批局或行政服务中心的权力来源要合法。由于地方组织法第59条和61条仅对各层级人民政府的职权作出了明确规定，并未涉及以及政府内设机构的职权。因而实践中，各层级政府内设机构的职权多由本级政府的三定方案规定，由此是否具备三定方案成为审视行政审批局的职权是否合法的重要依据。
（二）银川行政审批制度改革法治困境的现实表征
权限合法、程序合法性、职权主体合法、职权内容合法构成衡量地方改革创新合法与否的重要标尺，本部分旨在比照上述四大合法性要件，剖析银川行政审批改革创新所遭遇的法治困境。2014年11月银川启动了行政审批制度改革，围绕着理念转变、模式重塑、流程再造、技术优化等要点推进改革创新，形成独具特色的行政审批“银川模式”。作为我国第一个推行行政审批制度改革的省会城市，银川一直走在改革创新的前列，取得的改革成就有目共睹，但遇到的法治约束也比比皆是。
第一，法律限权使得地方清权受阻。改革伊始，银川已先后推进七轮大规模的审批事项清理工作，目前属于市级法定职权范围的、且能够清理的事项基本已经清理完毕，剩下的事项大多属于上位法定事项，银川想动不能动。“从2013年至今，银川共计取消56项，下放55项，对于那些国家明确提出要下放的，并且下辖区县能够很好承接的事项已经完全下放了。所以，在放权方面，感觉我们的空间比较小了”（访谈资料YC20170731）。然而，现有的审批清单中仍存在很多不当审批事项或要件，国务院部门规章和规范性文件从“利于监管”、“以审代管”的旧理念出发，为审批设置了过多、过细的“门槛”以及一些不必要的证明要件，地方政府想清理，却往往因权限不足而止步改革。
第二，法律标准缺位致使地方“任性放权”。我国的行政审批事项多是由单行管理立法设定，然而单行管理立法并没有对行政审批事项的清理、调整、废止给出统一的标准，导致改革处于各地方、各部门自说自话、自定标准的分散混乱的状态。这为地方政府，尤其是上级政府，自由发挥创造了制度空间。调研中发现，自治区政府或因消极推责、或借放权之名向银川市政府“任性放权”。“以加油站年审工作为例，目前，该项审批须先经各县（市）区商务部门对企业申报材料及现场情况进行初审，再由银川市行政审批服务局复审并盖章后，报自治区商务厅终审，终审通过后企业证书上才能盖上年审专用章。这导致企业在办理过程多头跑、办事慢”（访谈资料YC20190311）。这种“任性放权”人为地将审批权责和链条割裂分置于不同层级政府，在上级政府看来能够落实中央政府下达的简政放权之任务，但在下级政府看来却是放权不彻底或者变相推责，在办事群众看来更是变相审批、费时费力。