研究行政公益诉讼诉前检察建议，首先需要明确诉前程序制度本身的价值、功能与作用，并以此为“标杆”衡量诉前检察建议。
（一）独立价值：地位平等，相互独立
在程序定位上，诉前程序与诉讼程序处于同等重要的位置。理论阐释上，如果检察机关在诉前程序阶段已经纠正行政机关违法行为时，则不必另行提起诉讼程序；相应地，检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为时，检察机关可以不受诉前程序的影响而提起诉讼程序。检察机关依法享有侦查权、诉权和狭义法律监督权等职能，其中狭义法律监督权是指“检察机关监督国家立法之外的国家职权及其活动以保障宪法法律统一正确实施。”而行政公益诉讼制度中，检察机关在两个不同阶段履行着不同的职能。具体而言，在诉前程序阶段，检察机关履行狭义法律监督职能；在诉讼程序阶段，检察机关履行诉权职能。
（二）督促功能：履行监督职能，实现行政机关自我纠错
通过分析历年的规范性文件，可以发现《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《试点实施方法》）、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）、《行政诉讼法》以及《工作规定》都规定了诉前程序的“督促”功能。语义上，“督促”一词指对现场或某一特定环节﹑过程进行提醒、监督，使其结果能达到预定的目标。“督促”反映了检察机关在诉前程序中侧重于提醒、监督行政机关，即检察机关在履职过程中发现行政机关存在违法行政行为或不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害时，应当履行狭义法律监督职能，及时提醒行政机关，让行政机关自我纠正以维护公共利益。
（三）分流作用：节约司法资源，提升办案效率
行政公益诉讼诉前程序具有分流作用。一方面，基于检察机关对公共利益的维护具有周期长、难度大、救济滞后等特质，将所有的案件全部诉诸于司法程序，不仅严重浪费资源，增加司法机关的工作，而且处理结果往往不尽满意。因此，“通过检察建议的诉前程序对侵犯国家和社会公共利益的行为进行救济，时间短、成本低、高效便捷，能够有效为法院诉讼程序分流。”另一方面，诉前程序也促使检察机关与行政机关的良性互动，提高办案的效率。检察机关在诉前程序中通过督促的方式提醒行政机关自我纠错，及时修复公共利益，给行政机关“回旋”的余地。