基本养老保险的责任划分面临的是历史遗留问题，是加强中央权利，还是放权地方？从而合理划分在全国统筹进程中各级政府的责任，维护劳动力权益，协调效率和公平，加强全国基本养老保险的可持续性。本文中的“事权”指各级政府在公共物品供给中的职责和权限，基本养老保险的事权越是集中于中央，中央越能统筹兼顾，提升基本养老保险的供给效率。而“财权”则是各级政府履行责任所需经费的管理权利。基本养老保险基金的财权授权给地方政府有利于提高基金征缴和管理的效率。制度的转变其实是中央政府与地方政府之间利益的博弈。
在“全国统筹”时期（20世纪50年代初至60年代中期），中央政府将事权和财权统一管理。为应对基本养老保险初期不同的福利需求，中央政府制定的是“双轨制”养老保险政策。当时企业职工的养老金按退休前工资的35%—60%领取，而机关单位的养老金达到了退休前工资的50%—70%，无论是企业职工还是机关单位，个人都无需缴纳养老保险，由国家财政为养老保险基金兜底，政府的养老金政策侧重于公平。然而，当时的养老保险只在单位内部且与员工的工作效率不挂钩，员工个人对养老保险不负有责任，地方政府也没有责任对养老保险基金实行管理。因此，中央一手抓的政策实施显然缺乏效率。
因为“全国统筹”的无效率，在企业统筹时期（20世纪60年代中期至70年代后期），中央政府对事权财权放任不管，由企业统筹管理。中央政府把本应属于自己承担的责任推给了企业，也即将集中型养老金管理“统收统支”改革成国营企业原来向国家上交利润的大部分改为征收所得税“利改税”。中央政府希望通过这样的改革促进养老保险基金管理效率的提高，但不同所有制企业根据自身情况制定出来的养老保险政策却是五花八门，政策的碎片化自然导致了各行各业的养老保险无法对接，从而造成了养老基金调度困难。因此，企业统筹的养老金不仅不利于基金共济的效率，还阻碍了社会公平。
由于企业统筹的弊端，基本养老保险过渡到了市县级统筹（20 世纪70年代后期至90年代初期），但随之而来的是，中央政府与地方政府事权划分不清晰。1997年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确国家、企业和个人三方对基本养老保险负有责任，但对各级政府的事权划分却十分模糊。《通知》规定了筹资多渠道、各级政府、各地区的有关部门在国家政策的指导下推动职工养老金。然而，各级政府和有关部门是哪些政府和部门却没有明确规定。而中央与地方政府在基本养老保险这项公共服务存在重叠区域如流动劳动力的基本养老保险调动。由于没有明确是中央还是地方来承担重叠区域的责任，故而形成了相互推诿，扯皮的现象。因此，原本中央政府通过下放财权来提升公平的意图，反而招致了效率的损失。