在全面深化改革的思想指导之下,我国的检察工作系统也紧跟改革的浪潮。以反贪职能转隶为契机,此次的检察机关改革的切入点选在了内设机构的改革之上。2018年12月,经中央批准,《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》施行。年底,最高检完成了检察院的内设机构改革,形成了“四大检察”,“十大业务”的横向并行模式。2019年4月, “四大检察”也明确写入了新修订的检察官法。随后,省以下的检察院也逐步完成了内设机构改革。至此,内设机构的改革无疑是成为了“捕诉合一”推行的重要保障。
“捕诉合一”与“捕诉分离”一直是学者热议的话题,利弊之争如火如荼。在此之前,实践中,捕诉分离占绝大多数。当然也有少数地区采用的是“捕诉合一”的模式。比如,无锡市新吴区检察院自1996年建院以来,一直实行机构分设、职能分立、运行一体的“捕诉合一”办案模式。苏州工业园区检察院自2004年建院就成立了刑事检察科,采用“捕诉合一”的办案模式。但是在各级检察机关内设机构逐步完成改革后,全国检察机关统一实行“捕诉一体”办案机制,可以说是检察机关办案工作流程的再造。
“捕诉一体”的推行有其实践支撑。从最高人民检察院办公厅2018年5月28日公布的《检察机关内设机构捕与诉职能行使有关情况》来看,吉林省实行“捕诉合一”办案机制后,批捕、起诉时间分别缩短12.3%和12.4%。苏州市工业园区检察院的审前羁押率从2013年的50.5%降至2017年的27.3%,逮捕率从2004年的95.9%降低至2017年的60.5%。太原市小店区检察院实行“捕诉合一”后办案周期平均缩短30%。这些数据都为全面推行捕诉合一提供了强有力的支持。而捕诉合一在全国范围内的推行必然需要检察机关的内设机构改革的保障。“捕诉一体”要求一个案件的审查批捕和审查起诉由同一部门同一检察官办理,这就意味着对于之前审查起诉分段式模式的摒弃。因此,审查逮捕和审查起诉厅不必再进行分设,两者的合二为一便是内设机构改革的其中一点。
捕诉合一作为因,内设机构改革作为果,内设机构改革是捕诉合一的制度保障。没有内设机构的改革,“捕诉一体”无从谈起。两者也都秉持着“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的精神,正如捕诉合一也并不简单的只是职权的分配一样,内设机构改革并不是简单的机构撤销与合并,而是和检察权的内部分工、检察管理体制改革的紧密结合。
至此,全国范围内捕诉合一制度的统一性标志着检察机关的审查起诉模式从分段式到团队部门式的转变。