在城镇化过程中,中国传统乡村社区的“乡土中国”模式开始走向解体,乡村新型社区应运而生,相比较于传统乡村社区,在治理层面它更注重政府的导向作用,偏向于促进、鼓励社区居民和社区组织等其他治理主体参与对乡村社区的共同治理,以达到“善治”的目的。
(一)乡村新型社区治理的基本内涵
1.治理主体
传统社区治理的主体主要为政府、党组织和村委会,主要以政府为导向,忽略公民参与和社会组织的作用,在处理基层社会公共事物中不能明确表达社区居民的需求和维护社区居民的利益,无法达到善治和良治的目的。治理理论要求要实现政府与市场、政府与社会、政府与公民的良性互动,将治理理论引入乡村社区治理就是要求社区与公民的关系需要转变,治理主体需要从单一化向多元化转向,让乡村居民、社区组织参与社区治理,以此维护不同利益群体的利益诉求,满足社区居民的需求,达到乡村社区的公共利益最大化和最优化。
2.治理客体
社区的基本职能为处理公共事务和提供公共服务,传统的乡村社区带有浓厚的行政色彩,主要偏向于管理而不是服务,新型社区截然相反,更注重处理公共事务和提高公共服务。乡村社区的公共事务包括管理集体土地和财产、社区集体经济发展、社区发展规划等,公共服务包括公共卫生事务、公共文化体育服务、环境保护服务以及各种公益性、非营利性、互助性的社会活动。
3.治理方式
我国传统的基层管理长期依赖中央政府的层级授权,属于一种单向度的管理,基层政府的行政职能非常突出,上下级的行政层级关系非常明显。现代的乡村新型社区的治理较之传统社区治理更注重居民对于政策的认可,这影响着乡村社区治理的效率和正当性。乡村社区治理以居民认可为中心,通过多元主体共同参与来实施对公共事务的治理,从而它的权力向度不再是单一化的行政层面,而更偏向于多元化的、相互的政府—公民—社会层面。
(二)乡村新型社区治理的困难点
在城镇化进程中,乡村新型社区独特的社会结构和内在逻辑,使社区在实践中也存在着很多治理难点,比如专业人才的缺乏和公共物品补给困难等,这些都制约着乡村新型社区的进一步发展。
1.乡村的空心化和半空心化
城镇化进程中,农村劳动力向城市流动,人才和精英随之流动。一方面造成乡村内部的空心化和半空心化,乡村社区管理、建设缺乏精英,社区治理人才严重不足,缺乏服务意识,一定程度上影响乡村社区办事效率。另一方面,劳动力的流动带来部分地区 “城中村”现象,外来人口数量激增,社会管理难度增大。
2.治理主体之间的力量博弈
乡镇政府、居委会、居民和社区组织作为乡村社区治理主体,在不同社会领域发挥着各自的作用,但在社区治理中权力与责任的分配成为多方利益群体的博弈点。但各治理主体又存在各自的缺陷:乡镇政府和居委会难以转变传统管理固定思维和模式,居民缺少认同感和参与度,社区组织缺少专业管理人员等,进而在社区治理中的各方力量博弈难以达到平衡状态。
3.财政改革限制社区职能转变
财税制度改革后,地方政府财政能力受制约,而有限财政经省市县分配,最后到乡镇的资金更为缩减,导致乡村社区乡村基础设施和公共物品补给困难,进而造成乡村社区在建设和治理存在土地寻租行为,以提高社区经济水平和满足社区居民需求。
(三)乡村新型社区衍生模式分析
乡村社区体制是社区治理的组织体系和运行模式,乡村社区治理实际是国家政权对乡村社会的整合,不同时期的乡村社会特征决定了必须建立与之相适应的社会整合模式。在乡村社会传统的村治整合模式解体后,新型社区整合模式应运而生。按照社区治理主体组合类型进行划分,乡村社区衍生模式主要有苏南“村社协作型”、上海“镇管社区式”和广东“2+8+N模式”。
1.苏南的“村社协作型”模式
苏南地区乡村社区围绕着新的治理主体——合作社组织来创新传统乡村治理模式。在城镇化过程中,苏南地区的乡村社区借助市场化的趋势,将村内经济集中统一化组织管理,村干部交叉任职,实现一体化管理,并围绕着治理结构改革,重新定义合作社组织与村党组织、村委会之间关系,重新思考各个治理主体之间的合作关系并建构相关的社会机制和信任网络,以此实现治理主体的“优化组合”,形成 “村社协作型”社区治理模式,促使村庄走向“强发展,强治理”格局。