20世纪90年代中后期开始，随着我国农村生源不断减少和城镇化水平的不断提高，广大农民及子女对教育资源的需求急剧增加，为了解决农村学校发展面临的问题，政府纷纷对农村中小学进行布局调整。[1]但调整过程中撤并了大量的小规模学校和教学点，不仅加大了学生上学距离与负担，引发校车安全问题；而且由于忽视了小规模学校存在的价值，不利于偏远地区学生就近入学,提升教学质量，发挥偏远农村地区的乡村文化凝聚力。在我国农村，小规模学校主要指教学点和村小，我国农村面积广阔、地形各异、居民居住分散，农村小规模学校的设置必不可少。正如联合国教科文组织认为：“全世界各国无论其经济社会发展水平如何，都拥有大量农村小规模学校，尽管它们的数量逐渐减少，但它们能满足偏远地区学生的教育需求，这类学校在未来将一定是继续存在的。”[2]它的存在能够方便偏远地区学生就近入学,扩大受教育机会，保证并提高教育质量，以及提升偏远农村社区的文化凝聚力。[3]
为了改善这种状况，2012年9月，《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(以下简称《意见》)出台，要求保障适龄儿童少年就近入学，充分考虑学生的年龄特点和成长规律，处理好提高教育质量和方便学生就近上学的关系。随着《意见》的发布，持续了十年之久的农村中小学盲目的“撤点并校”似乎终于有了刹车之势，学界认为“后撤点并校”时代已经到来，对这一政策的执行及效果充满期待，普遍认为小规模学校尤其是教学点的恢复与振兴，是拯救中国农村教育的途径。[4]
二、当前农村小规模学校发展面临的主要困境
（一）学校外部制度分析
1、教育经费保障制度：经费总量不足，使用效率不高
学校经费是基于理想学校规模假设进行配置的，农村小规模学校由于远离理想学校规模标准，学校经费总量明显不足。[5]一方面农村小规模学校面临经费不足的困境，目前我国农村小规模学校经费主要中心学校统一划拨，而中心学校往往对小规模学校在经费拨付上表现出分配性歧视。[6]这使得小规模学校经费长期处于“枯竭”状态，据调研中的一位老校长说，“学校经费只够维持基本运转。”另一方面学校经费面临使用效率困境，由于无法对有限的经费进行高效配置和利用，会直接导致学校运行难以产生规模效益。
2、教育资源配置制度：学校网络覆盖率低，数字资源配置不足
对小规模学校教育资源的研究主要从教学所需的基础设施资源、数字教学资源等几个方面入手。目前小规模学校的数字资源建设处于“局部开展，并未遍地开花”的状态，校园网络依旧没有实现全覆盖，特别是偏远山区的农村学校，由于地理位置偏僻、地形地势较为恶劣，学校数字资源建设的进展较为迟缓，而且设备一旦遇到故障就无法使用，将直接导致优质教育资源无法得到正常传输与使用，大大降低了信息传播和扩散的效率，学校的数字教学资源配置严重不足，数字化全覆盖项目建设也受到一定影响。正如调研中一位小规模学校的校长所言：“今年学校新装的教学一体机，刚刚开始还挺好用，没多久就用坏了，我们老教师又不会修，我已经联系好了维修人员，现在一个多月过去了，机器还是无法使用。”
调研的浠水县有一所小规模学校，位于海拔500多米的山上，交通不便，信息堵塞，学校至今仍没有无线网，教师与外界沟通的媒介主要是电视机、手机流量，并且山区信号极其不稳定，“断网”和“无法连网”现象时有发生。尽管该校已经装置有“多媒体”，触控电视电脑一体机，教师可以通过电视机进行教学，但是无线网的组建工作仍未妥善落实，学校无法更新教学资源，只能依赖每学期固定接收的优质课程资源，而这部分课程中大部分都是关于学科拓展训练、课外阅读等延伸性课程，对音体美专门课程涉及甚少，学生的这部分学习计划几乎被“泡汤”了。另外，学校关于教学设施的后期维修和保障工作无法及时落实，教学设施一旦损坏，学校教师缺乏基本维修常识和专业水准，教学设施只能被“束之高阁”。如该校安装教学一体机已有半年之久，起初使用良好且次数频繁，但中途遇到故障导致一体机的损坏，校长联系外面的维修人员达几个月之久，至今仍无消息，教学质量一再受到威胁。
3、教师资源配置制度：数量不足且素质较低，专业教师结构不合理
教师资源配置是否合理，直接决定了小规模学校教学质量的高低。我国农村中小学无论是发达地区，还是欠发达地区，几乎都存在教师队伍数量不足、素质较低的问题，并且随着农村经济的发展，越来越突出地表现出来。[7]而存在于地广人稀、交通不便的农村小规模学校更是如此。学校办学条件差、设施不齐全，环境不完善，教师的住房、工资和福利待遇都欠缺保障，学校本身对于教师缺乏足够吸引力，导致教师数量明显不足，经常出现教师不断流失的现象。据对中西部地区 6 省24 个县市农村小规模学校进行抽样调查，50%的校长反映近年来有教师流失的情况，并且流失的主要是骨干教师和 35 岁以下的青年教师，甚至有些地方由于教师大量流失，致使学校无法正常开课，有些村小甚至只剩下一个“留守”(教师)。[8]
由此可见，农村小规模学校教师数量不足且素质较差，教师流失现象严重。他们中绝大多数是代课教师或年龄较大的教师，只能教授语文、数学等传统科目，而音乐、美术、体育等科目的教师严重缺乏，学校教学科目无法开设齐全，专业教师结构呈现极度不合理的现状。由于代课教师没有接受过系统和专业的师范教育与培训，学科知识薄弱且综合知识欠缺，无法满足新课程改革对教师专业能力的要求，也无法应对教育信息化环境对教师们所提出的挑战。这直接加剧了小规模学校教师结构不平衡的现状。
4、教学管理制度：资源管理效率低下，加剧学科结构矛盾
当普及任务完成后，义务教育面临的两个重要任务是提高质量和促进公平。这两个任务，可以一言以蔽之，即实现有质量的教育公平。有质量的教育，从课程实施层面看，就是课程不仅要能开齐，而且要能上好，即要同时满足“开齐”和“上好”的双重要求。[9]教学管理制度是对教学过程中涉及的课程资源、教学环境、教学方法等各种教学要素，以及构成教学管理的各项教学机构、教学组织等利益群体进行资源优化和整合，以实现资源利用和管理的高效率。这里主要讨论学校教学资源的收集、利用、分配和扩散的管理制度。据笔者对湖北省浠水县的调研得知，目前农村小规模学校面临学科结构矛盾突出的困境，加上政府部门、中心学校、监督部门、后勤保障机构等外部“管理机制”对小规模缺乏有效的教学资源监督和管理，使得学校的硬件设施无法“正常运转”，主要体现在数字资源起步晚、效率低、监督差等几个方面，校园网络不仅建设落成较晚，加上后期的监督机制缺失、管理方法不当等原因，进而加剧学科结构矛盾。
（二）学校内部制度分析
1、校长管理制度：校长管理水平及态度低迷，改革效果差且缺乏持续性
小规模学校往往地处偏远农村，经济和教育发展相对滞后，学校本身对于校长没有吸引力且留不住校长。一方面校长没有意愿来农村学校就职，学校缺乏有创新观念的校长；一方面即使有校长愿意来，干不了多久也会离开，这对于当地学校的长远发展非常不利；最后留下来的校长大多管理水平低下，缺乏创新意识和改革观念，即使看到了学校发展面临的困难，如学校办学夜色的缺失、教师积极性不高、教师的信息化水平和专业发展水平落后等，但是由于受到已有观念的束缚，产生对改革的畏缩和害怕，也没有充足的改革准备，对学校未来发展缺乏信心，大多数改进措施只是“拆了东墙补西墙”， 实施过程艰辛，缺乏科学论证，改革效果不明显，且没有持续性，对学校发展不会有直接推动作用。
2、学校管理制度：受制于现有内部制度，资源使用效率低且校园文化建设差
学校管理制度主要体现在资源管理制度、环境建设制度、文化建设制度等方面，长期以来，农村小规模学校受制于现存的不合理的制度，对于优质教育资源的使用效率低下，教育资源浪费现象明显，由此引发诸多资源管理问题；大多数农村小规模学校校长和老师对环境建设制度和学校文化建设制度缺乏足够的重视，不仅导致校园环境差，不符合基本办学条件，而且不利于学校精确定位与建设校园文化，不利于发挥学校特色，提升乡村文化的凝聚力。
三、农村小规模学校发展的出路
农村小规模学校往往位于偏远的农村地区，办学条件落后、师资短缺、学生上学交通不便利，如果没有积极的补救措施，我国城乡之间的教育差距将会拉大，加之我国教育经济发展水平在东西部和城乡之间存在不平衡，势必会加剧社会矛盾，扰乱社会秩序。因此，农村小规模学校的发展是我国基础教育均衡发展的重要一环，也是促进教育公平和社会公平的重要手段。
制度理性分析理论代表人物奥斯特罗姆（E.Ostrom）认为，在世界上许多地方，治理形式的现有结构为从事发展的绝大部分工作人员提供了不良激励，而一旦不良的激励渗透到基础设施发展的各个方面，那么就会有许多处于有利地位的人受益，由此形成一种较为稳定的组织结构形态。[10]查布等人的研究表明，如果没有良好的制度，则已经拥有的设施就难以发挥良好的作用，良好的师资之潜能就难以全部激发，教育资源难以发挥其全部教育效应。