论政府道德责任的来源与实现

摘要：政府道德责任作为政府及其行为主体内在的约束力量，是自律与他律的统一，对政府的合法性、政府职能的实现以及公共利益的维护都具有重要意义，因此政府承担道德责任既是可能的，也是必要的。要实现我国政府的道德责任就要提高政府及其工作人员的责任意识、完善政府道德责任制度建设、推进行政文化建设，从内在自觉、外部约束与环境保障等方面全方位加强政府道德责任建设。

关键词：道德责任  来源  公共利益  实现路径

政府应当承担道德责任，这不仅是一个理论问题，更是一个现实问题。公共性是政府的根本属性，政府的根本目的和职责就是实现公共利益，因此政府道德责任的核心也是实现公共利益。我国政府是社会主义人民政府，政府的行为活动更应该反映人民群众的根本利益，更应该保持与社会公共利益相一致的善的价值目标，因此我国在转变政府职能的过程中必须将道德责任贯穿始终，增强政府行为活动的道德性，引导政府及其工作人员树立以公共利益为核心的价值取向。虽然当前人们已广泛认识到政府道德责任的重要意义，对它的研究也越来越深入，但对于政府何以需要承担道德责任以及政府道德责任实现的路径人们并没有统一的认识，本文试图从这两个方面对政府道德责任进行简要分析，对我国的政府道德责任建设进行一些有益的探索。

一、政府道德责任的来源

（一）政府道德责任的必要性

第一，权责一致是政府道德责任的内在要求。社会契约理论指出，公民出于保护自身权利和公共利益的考虑，同意政府代表其自身和社会行使统治权和管理权，但同时也就要求政府按照契约的规定来行使权力，保护和保障公民的利益。也就是说对政府要坚持权责一致的原则，授予它多少权力，就必须课以相等的责任（包括道德责任）。公民与政府之间订立契约、实行委托关系就意味着双方之间权利与义务的平等与对称，政府获得了管理社会的公共权力，就必须承担起维护公共利益的义务、责任。公民承认政府的合法统治、服从政府的管理，就有被保护的权利，以及监督和制约政府的权利，从这一点上看，政府的道德责任是从它一开始产生时就必须担当的。##end##

第二，政府行为主体“经济人”与“道德人”的双重属性和政府自由裁量权的存在是政府道德责任的客观依据。政府职能的履行最终要靠政府人员来实现，然而作为政府权力实际执行者的政府人员具有“经济人”（人的自利性）和“道德人”（人的利他性）的双重属性，政府人员将实现和维护公共利益作为根本职责，表明他们具有“道德人”的性质，但同时他们是具体生活中的人，会追求自身利益的最大化，因此“经济人”的属性也是客观存在的[1]。这种双重属性使政府人员既有忠于自己职责、积极奉献社会的可能，也有追求自身利益、滥用政府权力的危险，这就为政府及其工作人员承担道德责任提出了客观的要求。同时在具体实践和管理中政府人员具有一定的“自由裁量权”，他们可以在法律规定的范围内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，以便应对复杂的社会事务。自由裁量权具有一定的自主选择性和相对性，它一旦与政府人员“经济人”的属性相结合就会使政府权力产生背离公共利益的危险——“经济人”是趋利的，自由裁量权则给了他“正当”的理由和机会。要避免自由裁量权的滥用，就要依靠政府人员的伦理自主性、道德价值观和内心的伦理准则，因此“自由裁量权”的存在也使政府的道德责任成为必要。

第三，政府道德责任是社会健康发展的现实需要。一方面，政府道德责任是维护社会秩序的要求。面对社会中不同利益主体的诉求和矛盾，政府承担着维护社会秩序的责任，担当着公正的仲裁者的角色，需要调节不同利益群体和不同价值观念之间的冲突。政府要扮演好这一角色，就必须自觉承担道德责任，强化自身的道德性，这样才能使社会对政府的裁决和管理更信服，将具有利益差别的各种利益主体团结在政治共同体之中。另一方面，政府道德责任是推动社会进步的要求。社会的发展既需要政府履行经济、社会管理等方面的职能，也需要履行道德方面的功能，“政府只有担当起道德责任，才能果断地抛弃片面追求单纯的经济增长的发展模式，建立追求生态平衡、经济增长和人的素质提高的统一的合理的发展模式，将人们的注意力引向对未来的关注，使人们担当起对未来的责任，并集中力量来解决社会发展所面临的各种问题。”[2]从道德的原则出发，政府才能引导社会走上健康和谐的发展道路。再次，政府道德责任是规范政府行为的要求。政府作为公共权力的执行机关和社会的管理机构，其行为要符合公众的要求、公民的利益，因此政府要时刻严格规范自己的行为。但是现实中不可能所有的事务都有既成的操作规章和程序来供政府遵循，这就要求政府从道德的角度审视自己的行为，尤其是在没有外在强制约束的情况下仍自觉规范自己的行为，实践“善”的价值目标。

（二）政府道德责任的可能性

首先，从伦理学的基础上看，政府是会承担道德责任的。政府道德责任作为道德责任在权力行为上所表现出来的特殊形态，它与道德责任具有同样的伦理依据。康德指出，道德主体之所以能够承担道德责任是因为道德主体的自由，萨特也认为道德责任是建立在主体的选择自由基础上的，“绝对的责任不是从别处接受的：它仅仅是我们的自由的结果的逻辑要求。”[3]虽然康德和萨特所谓的“自由”有所差别，但他们都认为主体之所以要承担道德责任，是因为主体的自由意志，这也是伦理学的基本观点。同时根据马克思主义的观点，主体之所以应当承担道德责任，除了意志自由之外，还是社会关系的客观需要，是社会关系对现实主体的客观要求。人作为现实的主体，有各种需要，这些需要只有通过主体与客观世界的物质交换以及主体与主体之间的相互联系才能得到满足，这就使得主体之间相互承担责任成为必要。政府道德责任作为道德责任的一种特殊形态，其伦理学基础也存在于这两个方面。政府是掌握公共权力的机构，政府行为主体是具有自由意志的，需要对自己的自由选择承担道义上的责任。同时，政府及其工作人员都处在一定的社会关系之中，这些社会关系必然对政府形成一定的客观制约，赋予政府相应的道德责任。

其次，从政府的职能来看，政府是会承担道德责任的。政府作为公共权力机关，既是组织人类生活的工具，也是担负一定理想信念的政治共同体，因此政府是工具性价值与目的性价值的统一体，是政治与行政的结合。政府的职能不仅仅是将其科层的行为协调起来，把官僚体系管理得井井有条，使其指令得到完整而准确的贯彻执行。它更为重要的职能是要为社会服务，因此它是具有道德责任的，要使自己的行为同民众的意愿和社会的利益相符合，确保取得有益的行为结果。正是这种“责任机制将政府的行为部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身”[4]。

再次，从政府存在的根据来看，政府是会承担道德责任的。在政府存在的诸多因素中，最重要、最关键的就是民众的拥护和支持，得不到民众拥护和支持的政府必将被人们所抛弃或推翻。要得到民众的认可，政府就必须为民众着想，实现公民的利益，为人们提供更广阔的生存空间和营造良好的社会环境，可以说，维护和促进公共利益是政府获得合法性的根本途径。但政府毕竟是由人来运转的，人不可避免具有利己的局限性，这种局限性使政府有背离民众支持的危险。要克服这种危险，根本上就需要道德责任的规范，使政府行为主体自觉与民众的利益保持一致，尽最大努力实现好民众的利益，实践“善”的价值目标，获得更多的支持。

二、我国政府道德责任的实现

虽然道德责任是对政府必然的要求，而且道德责任对政府建设和公众利益都具有不可替代的作用，但客观来讲，在我国责任政府的建设中，长期以来无论是理论界还是政府实践中，更多地都是在强调政府的政治、行政、法律等责任，相比之下，对道德责任建设的重视要小得多。张康之就曾指出“长期以来，人们仅仅看到了公共行政的政治职能、经济职能和社会管理职能，但没有从理论上认识到公共行政的道德职能问题”[5]。再加上我国正处于社会转型时期，人们的思想道德观念受到严重冲击，对个人利益的追求逐渐渗透到政治领域，侵入到政府的方方面面，导致我国政府道德责任的弱化甚至缺位。主要表现为政府人员道德价值理念的庸俗化、低俗化，政府权力的异化，政府人员的平庸渎职等，其根本原因在于政府及其工作人员偏离了应有的公共利益价值追求，而谋取个人私利。要解决这些问题，就必须积极构建以公共利益为核心的政府道德责任的实现机制，树立维护和促进公共公共利益的正确价值取向，全面加强政府道德责任建设。

（一）提高道德责任意识，强化公共利益实现的内在自觉

政府道德责任作为一种道德责任，根本上是一种自律性责任，要通过政府行为主体的内在因素起作用才能实现，“任何责任都不是一种纯粹的外部性设置，任何责任都只有通过具体的人的信念才能发挥作用，才能得到履行。”[6]因此要确保政府道德责任的落实首先就要提高政府行为主体的道德修养，强化维护公共利益的道德责任意识，形成稳定、强烈的道德良心，为责任的实现提供有力的内在激励、鞭策和动力。

第一，加强政府人员的德性修养。首先要加强政府人员的自身学习，通过政治哲学理论、党为人民服务的历史实践和人民政府等理论的学习，使他们更加明确自己的角色定位，坚定为人民服务的理想信念，增强对人民和公共利益的责任意识。其次要培养政府人员的正义感，公职人员应当培养和加强自己的正义感，将民主、法制等观念内化为自身道德观念的一部分，成为内心的价值信仰，确立正确的价值判断标准，只有这样才能在面临利益冲突和道德困境时忠于人民、忠于职责。再次要强化道德内省和慎独，政府人员处在权力的中心，经常会面对善与恶、正与邪、是与非的冲突，因此要不断地进行自我反思、省察，尤其是在缺乏外在强制性的控制时，更要做到慎独，自我克制，始终牢记自己的道德责任，不做违背公共利益之事。

第二，提高政府人员的道德认识和道德情感。在政府活动领域，政府人员的道德认识表现为对面对的道德现象的理解与掌握的能力，以及用现有的道德认知、意识和观念对遇到的道德情境、道德问题进行分析处理的能力。提高政府人员的道德认识有助于深化他们正确的道德认识，纠正错误的道德认识，引导他们正确履行道德义务，坚持廉洁自律、公道正派、勤政务实等道德要求。在社会主义人民政府中，培养和提高政府人员的道德认识，就是要树立政府人员“社会公仆”的意识，确立为公众服务的观念。同时政府人员在运用道德认识进行评判处理具体问题时不可避免地受道德情感和道德意志的影响，因此要确保道德认识的正确运用，还必须培养和锻炼道德主体良好的道德情感和道德意志，使政府人员具有稳定的道德选择能力和坚持道德原则的精神，在困难和压力面前不屈服。

第三，引导政府人员树立正确的道德信念和价值理念。道德信念是道德认识和道德情感的结晶，也是是道德品质的核心，培养政府人员正确的道德信念和价值理念，才能使政府人员坚定忠诚于人民的道德观念、道德要求和道德理想。社会主义国家的道德信念是以共产主义信仰为基础的，是共产主义信念的重要组成部分，它以人的自由和全面发展为目标，符合和反映了社会大众的自由权利和普遍利益。因此，树立政府人员正确的道德信念首先就要确立公共利益至上的价值标准，将公共利益贯穿于政府活动的各个方面，坚持把公共利益作为政府职责的基本价值取向，以实现公共利益作为政府活动的目的，把是否有利于公共利益作为政府行为效果的衡量标准。

（二）完善政府道德责任制度建设，加强公共利益实现的外部约束

虽然道德责任的本质在于主体的自觉和自律，但是主体的自觉和自律不会自发形成，而且不同道德主体的道德水平是参差不齐的。因此要保证道德责任的实现，还需要外在他律的作用，需要相关制度的保障，“政府对其道德责任的履行，必须以健全制度为前提”[7]。

第一，推进政府道德责任的法制化和规范化。加强政府道德责任的制度化建设，首先就要推进道德责任的法制化和规范化，使行为主体在政府道德实践方面有法可依、有规可循。要将基本的政府道德理念和伦理规范，如权力公共意识、公共利益至上等原则借助于立法程序以法律的、国家意志的形式表现出来，使之法制化，从而为政府人员的行为提供一个普遍的标准，尤其是禁止那些严重不负责任、不道德的行为，确立政府人员道德责任的底线。但道德法制化通常只规定了消极的政府道德责任，是一种底线道德，因此还要加强道德责任规范化建设，将爱岗敬业，忠于职守、刻苦学习，自觉奉献、清正廉洁，勤政为民等积极的、崇高的政府道德责任要求上升为政府组织或部门的规范、制度，突出道德规范对政府人员的指导和约束作用，将法制化和规范化结合起来推动政府道德责任的制度建设。

第二，完善政府道德责任监督机制。要使政府道德责任相关法律、规范得到执行，实现政府的道德责任，就必须加强对政府人员的监督，建立相应的监督机制进行保障。首先要加强政府政务公开，增强政府的透明度，使监督主体充分了解政府及其工作人员的工作内容和履职情况，为监督主体对其作出道德评价提供依据。其次要充分发挥社会舆论的监督作用，通过社会舆论对政府及其工作人员形成强大的压力，规范政府的行为，尤其是要发挥新闻媒体的监督作用，将新闻舆论监督纳入法制的轨道，保障新闻媒体合法舆论的表达自由。再次要加强政府系统的自我监督，强化政府权力机关和司法机关对政府道德行为的监督，完善政府系统的层级监督，建立道德审议制度，将政府机构及其工作人员的道德责任作为上下层级监督、行政监察监督的重要内容，纳入日常工作考核和素质考评的范围。

第三，建立有效的政府道德责任奖惩机制。一是要强化物质奖惩的激励导向作用。本着奖善罚恶、奖勤罚懒的基本导向，对德才兼备和政绩突出的政府机构和人员，从事业发展、资金扶助和物质奖励等物质利益层面不失时机地予以奖赏，对那些养尊处优、道德败坏、不尽职责的政府人员予以相应的物质惩罚，树立良好的道德导向。二是要对政府人员履行道德责任所产生的代价予以必要补偿。政府人员在面临利益冲突时作出符合道德责任要求的选择，往往需要付出一定的代价，牺牲一定的个人利益和现实幸福。这就要求社会通过一定的措施补偿他们的损失，解除政府行为主体做出道德牺牲的顾虑，鼓励他们更积极地履行道德责任。三是要加大行政性奖惩力度。要把对政府人员的道德要求同政绩考核、干部选拔任用、行政问责等各种行政制度结合起来，把道德责任赏罚纳入到政府人员的组织绩效评价和福利保障等环节中。对积极履行道德责任的政府人员予以职务晋升、增加福利等奖励，对不履行道德责任的予以降级、免职或降低福利等惩罚。四是要丰富精神性奖惩内容。精神性奖惩能够对政府人员的行为选择产生无形的压力，促使他们的行为符合道德要求，要不断丰富精神性奖惩的内容，使道德责任感强烈、品质优秀的政府人员获得周围人和整个社会的认可、赞扬和喜爱，使缺乏道德责任、品质败坏的人受到周围人和整个社会的谴责、憎恶和排斥。

（三）推进政府行政文化建设，巩固公共利益实现的环境保障

组织文化是政府人员工作环境的核心要素，从根本上决定了他们履行道德责任的外部环境状况，因此要促使政府人员更好地履行道德责任，自觉维护公共利益，就必须培育健康的组织文化，营造尊重公共利益的良好环境和氛围，为政府人员道德责任的履行提供“软件”上的保障。

首先，要推动传统落后的行政文化向现代转化。一是要推动传统的官僚型行政文化向服务型行政文化转变。传统行政文化中“官本位”思想严重，唯权是尊，一切以政府为中心，所有行政相对人都处于被领导下，是被管理者，容易导致政府忽视自身责任。因此要树立服务和公共意识，将政府职能中心下沉到社会公众，推动官僚式的行政文化向服务式的行政文化转化。二是要推动传统行政文化中的臣属依附型观念向民主参与型转变。传统行政文化中社会管理是由政府向平民实施的单向的活动，平民处于被动接受和被管理的臣属、依附地位。现代社会是民主的社会，强调公民的主体地位，因此要将社会管理由单向的管理向管理与公民参与的双向互动转变，引导公民积极进行自主管理和民主参与。三是推动传统行政文化由封闭保守型向开放进取型转变。现代社会是开放的社会，呼唤行政文化具有与之相适应的时代特征，因此要克服传统行政文化的自闭性、保守性，树立开放、开明的行政意识，解放思想，锐意进取，促进社会公共管理的不断发展，这样才能适应日益国际化、市场化的现代社会。

其次．要积极培育现代社会相一致的健康的行政文化环境。一是要树立正确的权力观，我国政府是社会主义人民政府，要明确权力来自人民的观念，尊重人民的权利，自觉接受人民的监督。要坚持权力的分工行使，充分发扬民主，反对家长制和个人专断，防止权力成为个人谋取私利的工具。同时要树立权责一致观念，明确政府职位的责任和权力范围，引导政府人员为手中的权力负责。二是要树立科学的行政决策观念。行政决策是行政活动一个十分重要的方面，在行政管理中起着关键作用，西蒙曾做出过“管理就是决策”[8]的论断。坚持科学决策就要要反对个人权威决策、经验决策、封闭决策以及“盲从思维”、“集体思维”等错误的决策和思维模式，在决策中充分发挥专家的作用，积极加强与公众的沟通交流，掌握分析各方面信息，调动组织内所有成员的积极性、主动性和创造性，实事求是地进行决策。三是要重视领导的示范作用。行政组织的文化建设与行政组织的领导者具有很大的关系，在某种程度上可以讲，行政组织的领导者就是该组织文化的缔造者，因此行政组织的领导首先“有必要认识到并不停地提醒自己：在组织文化中，自己是最明显的伦理角色模范”[9]。这就要求必须加强对领导者的信念教育和权力监督，促使他们以身作则，努力成为履行道德责任的典范，倡导并实践负责任的行政道德文化。四是要积极培育公民社会。在现代社会中，公民并不是完全被动的，公民社会的兴起能够对行政文化的发展产生巨大的反作用，因此我们要积极培育公民社会，有序地组织和教育公民参与政治活动和行政活动，推动政府公开透明，普及民主、自由、平等等符合现代政治理念的基本价值，孕育健康的行政心理和文化。

参考文献：