我国生态补偿机制建设路径研究

摘要：现阶段我国经济社会发展与资源环境矛盾较为突出，生态效益及相关的经济效益在各利益相关方分配不公平，因此需要尽快建立生态补偿机制。国外生态补偿又称为生态服务付费，研究和实践时间较长，发展比较成熟，成功经验值得借鉴。我国生态补偿机制的研究和实践尚处于探索阶段，既有经验，也存在许多问题。我国应该不断完善生态补偿机制的政策法律，同时坚持市场化发展方向，逐步建立生态补偿的市场机制。

关键词：生态补偿机制 建设路径 市场机制

中图分类号：F062.2

随着我国经济的迅速发展，生态和环境问题已经越来越突出。在一些地区经济发展中，还存在着生态效益及相关的经济效益在破坏者与受害者，保护者与受益者之间分配不公平，导致了破坏者不承担破坏生态环境的成本，受害者得不到应有的经济赔偿；受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励。要解决经济社会发展与资源环境的矛盾，我国需要尽快建立生态补偿机制，加强相关利益各方生态及经济利益协调，促进经济社会又好又快发展。

一、国外生态补偿机制的研究与实践

国外生态补偿又称为生态服务付费，是指生态服务的消费者和供应者签订合同并进行交易。生态服务付费（PES）的主要类型有：自愿性契约协议、公共支付和贸易[1]。大部分的生态服务付费项目由政府和中介机构，例如非政府组织提供资金支持。Beuermann等（2006）[2]研究了德国生态税改革的历史、现状，以及政策决策者、商界精英和普通民众对生态税改革的态度。Klok等（2006）[3]指出，由于社会对绿色的过度消费，丹麦民众普遍对生态税改革缺乏热忱。2004年以来，挪威议会允许主权财富基金进入道德法规规定的投资领域。Reiche（2010）[4]研究了挪威主权财富基金在环境和气候保护方面的贡献。生态服务的供应方拥有环境商品的产权，通过向消费方提供生态服务获取补偿。一般而言，生态服务受益者愿意支付的价格低于其所获得收益，而生态服务的保护者愿意接受的价格要高于其所付出成本。为了达成交易，管理结构显得尤为重要。国外对生态系统服务功能的经济价值评估方法分为三类：直接市场法、替代市场法和条件价值法。##end##

从拉丁美洲的森林生态生态服务付费实施的动机来看，主要是保护流域水资源。生态服务付费通常通过市场或法律机制实施，补偿上游土地所有者维持，保护或调整土地使用以不影响下游水资源的供应和水质。一般补偿由下游的用水居民或社会支付。从全球来看，减少温室气体排放的机制在联合国气候变化框架公约下正在实施。大量的碳中和项目通过植树造林或保护森林固定和储存碳得以实施。哥斯达黎加生态服务付费项目启动于1996年，认可森林生态服务的供应。根据受益者付费的原则，森林所有者应该基于以下服务获得补偿：农村、城市或水力发电水资源保护；温室气体减排（减排，碳沉降，固定和储存碳）；为了保护目的，科学和医药用途保持生物多样性；为了旅游业保持秀丽风景。因此，生态服务付费在五个方面开展工作：森林保护、植树造林、森林管理、森林更新和农林复合经营。

流域保护服务可以分为水质、水量保持和洪水控制三个方面，一般通过流域下游受益者向上游保护者支付，改善上游居民因保护环境而放弃的经济发展机会。通常分为公共支付以及私人补偿等。2000年左右，因水源供应地卡茨基尔自然生态水净化系统污染严重和农业用水过度，纽约市水质逐渐恶化。纽约市政府比较了构建净化工厂和重建自然生态净化系统的成本，建立一个净化工厂需要投入60到80亿美元，以及每年3亿美元的运行成本；而重建自然生态净化系统只需要100万到150万美元。纽约市政府通过发行债券筹措资金购买上游土地，补偿产权所有者限制土地开发，以及补贴改善化粪池系统。显然，流域的重建和保护是最佳选择。

对矿产资源开发的生态补偿，美国和德国的做法相似。对于立法前的生态破坏，由政府拨款负责修复。美国通过废弃矿恢复治理基金筹措资金。德国按联邦政府75%，州政府25%的比例出资成立专门的矿山复垦公司修复生态环境。对于立法后的矿区生态破坏，一律按照“谁破坏，谁恢复”的原则，由矿山开发商承担全部修复责任。

在自然保护区生态服务方面，主要涉及到生物多样性保护、景观与娱乐文化服务等。生态补偿基于这些服务进行付费。英国普林利蒙山项目，由蒙哥马利郡野生基金会管理，是一个私人生态服务付费项目，从2006年开始，至今运行已经六年了。生态服务付费基于层次体系运作，一些购买者经过蒙哥马利郡野生基金会从生态服务提供者购买一系列生态服务。重要的生态服务包括碳封存，蓄水和洪水调控，水质改善，生物多样性保护和生态旅游。年产出数据包括每年储存1346吨二氧化碳当量，蓄水量1亿5千5百万公升，以及45000名游客来自然保护区旅游。整个产出价值估计每年382，000英镑。地球避难所有限公司于2000年5月在澳大利亚股票交易所挂牌上市。公司购买土地恢复自然植被，放养野生动物。公司的收入来自于生态旅游。公司之所以能够上市，源于澳大利亚会计法律的变革，允许将稀有野生动物列为公司资产。但目前澳大利亚没有野生动物流动性市场。

国际上关于生态服务付费的理论和实践对于我国生态补偿机制的建立和完善具有重要的借鉴意义。国外的生态服务付费有比较完善的法律基础，以及长期的实施经验，制度比较健全，生态补偿机构服务比较专业和全面。国外的生态补偿渠道多样化，充分利用了市场机制和多种融资体系，形成了较为完善的生态补偿服务。同时，在流域生态补偿、矿产资源开发的生态补偿、森林生态效益补偿和自然保护区的生态补偿等方面积累了许多有价值的经验。这些都有助于指导我国生态补偿机制的建立和完善。

二、我国生态补偿机制的研究与实践

我国关于生态补偿的研究和实践始于90年代初。许多科研人员借鉴国外的生态补偿理论和实践，依据我国的生态补偿实践经验，对生态补偿的概念、内涵、理论基础以及生态补偿标准和方式等进行了深入的研究，对各种生态系统服务进行了定量评估。研究揭示了生态生态服务的巨大价值，证明了单纯以GDP为核算标准的经济核算体系的缺陷和环境生态效应外部性造成的市场失灵。

我国生态补偿的研究与实践紧密结合，主要涉及到森林与自然保护区、流域、矿产资源开发等领域的生态补偿机制与政策研究等方面。金高洁等（2008）[5]探讨了生态补偿的内涵，一是对自然生态功能的治理性补偿；二是对人的经济补偿。对生态补偿的研究范围，包括森林、草原、流域、湿地、区域、海洋、矿区七大领域。冯艳芬等（2009）[6]主要研究了生态补偿标准的依据以及核算方法。生态补偿政策的理论基础是环境资源价值理论、经济外部性理论和公共产品理论。生态补偿的基本原则有“破坏者付费，保护者受益原则”、“受益者补偿原则”、“政府主导，市场推进原则”、“公平性原则”等。我国的生态补偿政策主要包括：财政补偿、流域内部补偿、征收生态环境补偿税费、市场方式补偿、异地开发补偿和国家间补偿（李克国，2007）[7]。我国现在缺乏生态补偿专门立法，相关法律规定中补偿主体不明确，补偿管理不规范，补偿标准不明确，补偿方式较单一等（李静云等，2007）[8]。

（一）森林与自然保护区的生态补偿

森林与自然保护区建设起步较早，成效较大。1978年，我国在西北、华北和东北建设大型的林业生态工程。工程历时70年，建设范围包括北方13个省（自治区、直辖市）和551个县（旗、市、区），占国土面积的42.4% 。三北防护林体系的建立，有效地缓解了风沙危害、水土流失和干旱，促进了地区经济和社会的发展。1998年开始建设的天然林资源保护、退耕还林、野生动植物保护及自然保护区建设等我国六大林业工程覆盖了全国97%以上的县，对我国生态环境的保护起到了积极的作用。2004年，财政部和国家林业局出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。2010年，国务院发布全国主体功能区规划，将我国划分为优先开发区域、重点开发区域、限制开发区域（农产品主产区）、限制开发区域（重点生态功能区）和禁止开发区域。卧龙国家级自然保护区以“熊猫之乡”享誉中外，有着丰富的动植物资源和矿产资源。园区在全世界范围内开展大熊猫认养活动，建立合作开发机制，大力发展生态旅游，人民生活水平显著提高。

（二）流域的生态补偿

流域的生态补偿方面，主要集中在城市饮用水源地保护和流域上下游之间的生态补偿。例如北京密云水库的水源涵养林建设、广东东江流域上游的生态补偿等。生态补偿政策主要是上级政府对地方政府的财政转移支付，或同级政府间的横向转移支付，或整合融资渠道补偿地方生态建设。2008年，辽宁省政府印发了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》，对造成河流出市断面水质超标的上流城市实行惩罚性补偿，资金专项用于重点水污染防治项目。同时，辽宁省财政、水利、国土和林业等部门为保障上游水源涵养功能，每年向水源保护区及其上游城市支付一定的补偿费用。

浙江省东阳市和义务市基于市场机制开展了水资源使用权交易，上游东阳市将横锦水库5000万立方米水资源永久使用权转让给下游义乌市。在浙江、广东等地的实践中，还探索了“异地开发”的生态补偿模式。“异地发展模式”是指为了避免上游地区发展工业对水源的污染，在下游划出一块土地，建立以上游地区政府为主导自主开发的工业开发区。例如，广东省龙门县统一规划建立了金龙开发区，接纳上游各镇的招商引资项目。

（三）矿产资源开发的生态补偿

    1994年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对于矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，不能履责的采矿人应该缴清相关费用。云南省宣威市按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理，谁受益、谁缴纳”的原则解决矿山开发产生的生态破坏问题。自2006年开始征收矿山生态恢复治理保证金以来，到2012年共向辖区内184家煤矿、采石场、砖厂等矿产资源开发企业征收保证金8016.78万元，增强了矿区保护生态环境、发展社会公益事业的能力。

（四）湿地生态补偿

    湿地被称为“地球之肾”，具有保护水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候、美化环境和维护生物多样性等重要功能。但由于历史诸多原因，对湿地保护不够。2005年，黑龙江省三环保湿地自然保护区管理局成立，划清各保护区内的核心区、缓冲区的区域和范围，摸清资源底数，解决湿地资源问题及利益矛盾。“十二五”期间，黑龙江省将基本建立以湿地自然保护区、国家湿地公园、湿地保护小区三位一体、互为补充的湿地保护管理体系，建立湿地生态补偿，使90%的天然湿地得到有效保护。2012年，广东省林业厅决定对湛江红树林国家级自然保护区、广州南沙湿地等六处具有典型代表性的重点湿地区域开展湿地生态效益试点补偿，补偿资金1000万元。此次湿地生态效益补偿试点的范围为试点单位规划范围内的湿地，采取湿地补偿和湿地保护补助相结合的方式进行补偿试点。

（五）区域生态补偿

    从上世纪80年代以来，我国开始了大规模的生态建设工程，包括防护林体系建设、天然林保护、“三江源”生态保护等一系列生态工程，涉及区域广阔，投入资金达数千亿之多。为保护三江源地区生态环境，2000年，青海省三江源自然保护区成立。2010年，青海省探索建立三江源生态补偿机制，多渠道筹措生态补偿资金，包括中央安排的国家重点生态功能区转移支付和支持藏区发展专项资金及其他中央专项资金、省级预算安排、州县政府预算适当安排、中国三江源生态保护发展基金、社会捐赠以及碳汇交易等。西部是我国重要的生态屏障区，也是我国生态脆弱区。2000年到2003年，中央政府用于西部基本建设的国债资金达到2200亿，占同期国债发行总量的37% 。中央政府的财政转移支付和发展援助政策对于西部地区生态建设起到了重要的推动作用。

我国在生态补偿方面的研究和实践，应该说是取得了较大的成绩的。大家对生态补偿的认识更加深入；生态补偿的范畴和总体框架逐步建立了起来；补偿标准在不断完善；政策和法律越来越健全；生态补偿惠及更多百姓等。但我国生态补偿理论研究落后于实践探索；补偿标准还缺乏科学依据；资金来源单一，融资渠道不畅通，补偿数量不足；政策激励作用不强，法律制裁力度不够；生态补偿的市场机制不够健全等。我国生态补偿机制的建立，应该积极借鉴国外的成功经验，总结国内生态补偿试点经验，实现经济发展与环境保护“双赢”。

三、我国生态补偿机制的建设路径

    现阶段，我国生态补偿机制的建设应该坚持政府主导，同时建立和完善生态补偿市场机制，明确生态补偿服务市场范围。当生态补偿机制市场化条件成熟后，除重要生态功能区外，我国应该坚持生态补偿机制的市场化发展（见图1）。

（一）我国生态补偿机制的政策法律建议

1. 建立健全生态补偿立法

    我国的生态保护法律法规一直以来都比较分散，存在于诸多的法律法规中。如宪法、环境保护法、自然资源保护法、自然生态环境保护法、民法及相关商法、经济法等。但在我国现行的环境与资源保护法律中，有关生态补偿的法律术语并不多见，相关的专门法更为缺乏。由于缺乏基本的法律依据，生态补偿机制的建立和实施受到严重影响。为了使生态补偿有法可依，需要完善我国的生态补偿立法。目前，《生态补偿条例》草稿已经形成2010年，国家发改委牵头，会同财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家税务总局、国家林业局、国家统计局、国家海洋局10个部门共同组成起草领导小组和工作小组，组织起草《生态补偿条例》。《生态补偿条例》草案内容涉及补偿原则、补偿领域、补偿对象、补偿方式、补偿评估及标准、补偿资金等。考虑到当前工作的实际需要，国家发改委会同财政部等有关部委正在研究起草《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》，对生态补偿涉及的主要问题提出原则性意见。建立健全生态补偿法律制度，实现生态补偿的制度化、法律化是非常必要的。在有关政策、法规实施一段时间，一些地方及主要资源开发利用行业生态补偿试点取得阶段性成果，积累了相关的经验后，再起草和建立我国的《生态补偿法》。

2. 加强生态补偿试点工作

    2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。2007年，国家环境保护总局发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。生态补偿试点工作的基本原则有：谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费；责、权、利相统一；共建共享，双赢发展；政府引导与市场调控相结合；因地制宜，积极创新。生态补偿试点工作的目标是：研究建立自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点领域生态补偿标准体系，落实补偿各利益相关方责任，探索多样化的生态补偿方法、模式，建立试点区域生态环境共建共享的长效机制，推动相关生态补偿政策法规的制定和完善，最终实现全面建立生态补偿机制。各地区要加强生态补偿试点工作的组织和领导，建立各级各部门协调机制，构建区域生态共建共享合作平台，增强财政转移支付的生态补偿功能。对于生态补偿的资金支持，一方面要加大中央政府财政转移支付力度，特别是对西部地区的生态补偿试点支持；二是加强地方政府的财政支持，根据自身财力状况进行配套支持，同时尝试生态税改革；三是扩大融资渠道，加强财政金融部门联系，建立基金，需求国内外非政府组织的捐赠及支持等。

（二）我国生态补偿的市场机制建设

1. 建立生态补偿的市场机制

    从国际经验来看，生态补偿市场化是必然趋势。从我国的情况来看，政府主导型的生态补偿建设存在各种问题，融资渠道单一，运行效率较为低下。随着中国生态补偿机制的建立和不断完善，市场化也是大势所趋。生态补偿的市场机制应坚持“谁开发、谁保护，谁受益，谁付费”原则。生态服务也是一种商品，供应者理应获得收益，需求者理应支付费用。我们应该加强宣传教育，增强利益相关者对生态补偿的认识和参与，树立生态服务付费的理念，建立基于生态服务供应方和需求方的公平合理的市场平台。政府政策应该激励和支持生态市场化的发展，国家法律应该要约束和制裁不合法的行为。同时，要发挥社会各方的作用，形成生态补偿市场相互监督的自治功能体系。应该鼓励发展对生态系统服务功能进行经济价值评估的第三方机构或中介组织，形成市场化的生态生态服务价值评估体系。政府应引导和培育市场化的生态服务需求，增强企业参与的积极性，鼓励市场交易行为。生态生态服务付费的类型不仅包括公共支付，也包括自由市场交易。国家建立和完善生态法律，政府监管产权交易，企业和个人自由交易生态服务。在潜在的适用于生态有偿服务的生态服务中，开展生态生态服务市场交易试点，例如流域、生态多样性、气候变化、土壤、景观/文化等领域。

2. 构建市场化的融资渠道

    生态补偿机制市场化融资渠道的建立，需要有强大的生态生态服务市场、强烈的交易动机和便利的交易平台。生态生态服务市场的形成需要有政府的政策支持，国家法律的不断完善，以及生态环境需求方和供应方的发展壮大。企业作为环境需求方的主体，应该要构建适应21世纪发展趋势的生态环境管理模式，包括生态环境管理理念，生态环境管理体系，生态环境管理机制和生态环境管理方法。而企业之所以具有强烈的生态生态服务交易动机，源于企业内外压力。企业的生态环境成本不再由社会买单，必须由企业全部支付，或者支付高额的赔偿，或者进行生态生态服务交易。公众环境意识的觉醒和法律政策的约束，限制了破坏环境企业的市场发展，而鼓励生态企业获得更大的市场机会。交易平台的建立，将有助于生态生态服务的供应方和需求方在市场自由交易，例如碳排放权交易市场基于配额和项目的交易。生态生态服务自由交易市场中金融工具的大量使用可以拓宽企业投融资渠道，促进市场的繁荣。

参考文献：

1. Lv Zhi et al. Towards more sustainable and market-based ecological compensation mechanism [EB/OL]. http://www.conservation.org.cn/, 2007:23.

2. Christiane Beuermann etal. Ecological tax reform in Germany: handling two hot potatoes at the same time [J]. Energy policy, 2006, 34（8）：917-929.

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4. Reiche, D. Sovereign wealth funds as a new instrument of climate protection policy? A case study of Norway as a pioneer of ethical guidelines for investment policy [J]. Energy , 2010, 35：3569-3577.

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7.李克国.对生态补偿政策的几点思考[J].中国环境管理干部学院学报，2007，17（1）：19-22.

8.李静云等.生态补偿法律机制研究[J].河北法学，2007，25（6）：108-112.

The Study of Road-map for China’s Establishment of Eco-compensation Mechanism

Abstract: Because of strong conflict of socio-economic development and resource environment, unequal distribution of ecological benefit and economic benefit between stakeholders, China needs to establish eco-compensation mechanism over the years. Internationally, eco-compensation is similar with Payment for Ecosystem Services. Research and practice of eco-compensation mechanism abroad have lasted long. There is much useful experience on the theory and practice of eco-compensation mechanism that can be drawn from developed countries. Chinese eco-compensation mechanism is still at an early stage. Although several successful initiatives had been carried out at national, regional and local levels, significant research still needs to be done. China needs to make perfect for eco-compensation policy and law, and establish eco-compensation market mechanism.

Keywords: eco-compensation mechanism; road-map; market mechanism