公民参与扩大与基层民主发展[①]

摘要：改革从微观领域开始，利益主要集中于基层生活，矛盾也主要反映在基层。基层民主发展中的政治利益分化、冲突与失衡要求扩大公民参与，进而实现政治利益的聚合、表达与维护。继续积极稳妥地扩大公民参与，扩大社会主义民主仍然是大势所趋。

关键词：公民参与 基层民主 参与困境

在肯定成就的同时，我们也必须看到，中国公民参与亦存在一些不容忽视的问题。在贫富分化严重、利益分配失衡等不和谐现象之下，诸如制度化程度不高、公民参与流于形式、有组织地参与程度低等问题比较突出。这些问题阻碍中国基层民主的发展。

一、公民参与困境

1、“表面化、装饰性”公民参与存在，“实质性”公民参与缺失。

由于计划经济和传统官僚体制的影响，“政行合一”现象普遍存在。它指陈的是参与渠道与民众建立起来的双重关系，即管理与被管理的行政管治关系以及代表与被代表的政治利益组合关系。这种体制诚然有助于社会利益分割化，将冲突“化整为零”，降低公共社会中宏观协调的成本[②]，但它会导致公民自主性利益表达渠道的欠发达。“政行合一”体制决定了各种体制内的参与渠道将遍布整个政府管理体系之中，而它与政府管理目标的契合也将使其更容易得到政策制定者的信任和重视。鉴于此，公民自主性参与渠道只能“在夹缝中求生存”。长期以来，由于政府权力的绝对优势，公民利益基本上是通过整合在“公共利益”之中而得以实现的。公民的利益表达渠道得不到相应的拓展。政府常常是在作出决策之后才让公民参与，过场化、形式化问题严重。诸如听证会只有政府代表和精英阶层参加，普通公民参与机会少之又少，这是政府民主治理进程的瓶颈之一。

2、公民参与“非制度化”形式存在，相关法律制度保障缺失。

公民作为公共管理主体缺少程序制度的保障。公民参与的主体地位不够明晰，参与决策和公共管理活动经常处于无序状态之中，参与热情日益被湮没。一些政府及其官员认为公民参与可有可无，公民应该无条件接受和服从政府的行政决策。公民参与缺乏通畅、合法的参与途径。公民正常的政治参与受阻，而非法的、非正常的、非制度化的公民参与却大量出现，缺乏规范化、程式化的渠道。非规范化、非制度化的参与体制实质上是政府“机会主义”治理模式的一种体现，政府的作为与不作为通常取决于公民的反应和挑战能力[③]。政府与公民之间正常的沟通和协调机制无法建立起来，不信任、不协商、不参与，以致严重的政民冲突导致公民参与困境的产生。基层社会中，公民的政治参与面临众多挑战，诸如既往单位体制下的公民参与以政府组织、动员的方式进行，实际上只是公民“出场”或者决策贯彻的过程，缺乏公民权力的体现；在政治社会变迁过程中，人们较多的利益诉求尚未形成合适的表达渠道，公民参与政治和社会生活的能力较低；公民利益表达虚置，没有获得与其他利益主体相同的利益表达机会；公民参与缺少有效的制度性和程序性保障。##end##

3、公民“冷漠化”程度较高，“过激”参与存在。

“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有而忽视着公共的事物；对公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[④]而信任是指“在正式的、诚实和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望”[⑤]。信任的缺失将导致行动双方对“陈诉和承诺”的依赖程度的减少，公民“冷漠化”程度较高，导致合作双方的猜疑，甚至是合作的破裂。政府与公民之间没有形成有效的信任机制和协商机制。

正像新古典经济学家们所精确阐释的那样，资源配置的有效合理，在很大程度上取决于该机制能否将经济运行的两大要素系统——信息系统和激励系统结合在一起。公民在政治上极为冷漠，没有参与热情。选举时投票率偏低，关心公益事业的人不多，政策对话和政策讨论不热烈，公民对政治腐败或官员违法熟视无睹，这些现象都是政治冷漠的后果。[⑥]在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨、由传统社会向现代社会转型、社会结构变动剧烈、利益分化日益加深的背景下，如何合理界定政府的角色、重构政府的职能，以缓和社会冲突、协调社会矛盾、控制社会利益的过度分化从而积极稳妥地推进改革战略成为时代的课题。[⑦]面对一些利益格局的相对失衡，公民利益表达受阻与公民参与过度同时并存。为使自己的利益诉求尽快被纳入政府的决策议程，公民往往会采取一些过激的参与行为，诸如私拉横幅、到政府机构集体上访等，旨在制造问题的焦点效应[⑧]。然而这种“问题化”的处理方式反而处处掣肘了政府权力的行使[⑨]。公民在政治参与中与政府发生大规模冲突，公民与政府之间极可能爆发剧烈的冲突，从而引发参与危机。公民参与失去控制，危害社会的正常秩序。政府对公民参与没有正确的引导和规范、公众在参与过程中缺乏足够的理性、公民参与机制不健全，都可能使正常的公民参与演变为破坏社会秩序的政治事件。

二、在扩大公民参与中发展基层民主

随着中国改革开放的不断深入和市场经济的迅速发展以及社会的不断进步，中国公民政治参与的意识不断增强，参与能力也在不断提高。扩大公民参与是实现人民愿望、满足人民需要、维护人民利益的有效途径。因此，改进、扩大和完善公民参与，是促进社会主义民主健康发展的必然选择。[⑩]

1、作为公民参与的主体，公民要积极、有序地参与基层社会公共生活。

公民是公民参与的主体，也是公民参与最终的决定因素。随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民文化素质的提高，公民的权利意识、法律意识和民主意识在不断增强，对政治生活和社会生活的参与要求日益增强。公民需要不断提高自身的参与能力，体认公民资格的重要性和当家作主的主人翁意识，培育和增强自身的民主精神和法治精神，提高参与的有效性。公民还需要充分认识到公民参与对于维护自身合法权利的极端重要性，增强参与的自觉性和主动性。积极、有序的政治参与是实现公民民主权利的基本途径，自觉遵守国家法律、法规，使自己的公共参与行为符合宪法和法律的规范。作为公共政治社会生活的参与主体，公民要维护社会公共秩序，既要维护自身的正当权益，也要为他人的权益考虑，防止因理性的缺失而导致秩序的失控。公民应当具有合作精神，在参与中不仅要与政府合作，也要与其他公民合作。“深圳竞选”现象、“广告参政”现象表明：自发政治参与主体的市场依存度较高，利益来源受“单位体制”的束缚较小，因此政治表达上的自主性较强；公民自发政治参与的动机具有鲜明的维权特征，并逐步表现出相当的公益性。公民自发政治参与的方式多样并日趋专业化，政治博弈能力逐渐增强。

2、建立制度化的公民参与机制，给予公民参与以组织性和程序性的保障。

提高公民参与的根本途径在于加强法制和制度建设。我国政治发展的动力，一方面来自公民基于利益诉求和权利维护基础之上的自发政治参与实践的逐步推动，另一方面也依赖于政治体系为适应现阶段公民日益增长的参政需求而做出的相应调整和改革，正是在国家与社会的互动与博弈中，我国现阶段政治发展和社会变迁遵循渐进性逻辑。政府要建立行之有效的利益表达机制、健全和完善的公民参与制度和机制。通过法制建设，依法明确公民参与的途径、机制和基本程序。公民参与方面专门的法律制度，使公民参与有法可依、有章可循，从而维护和促进公民参与的进行。公民参与还需要建立一套适当的激励机制，鼓励公民通过公民参与为国家的民主、富强、文明与和谐做出自己的贡献。政府要为公民的参与提供更多的渠道，要努力使公民参与制度化、规范化和程序化，使公民能够合法地参与社会的公共生活。“政治发展是政治动员和政治参与的过程，一定程度的自下而上的政治参与和自上而下的政治动员均可达成政治发展。”在利益关系日益繁杂、新问题、新现象层出不穷的社会转型时期，要进一步完善公民参与的法治建设，提高公民的法治意识。我国的政治发展应通过“立法吸纳”、“组织（机构）吸纳”和“行政吸纳”等多种方式及机制来逐步推动。在民主法治改革进程中，我们在努力探索制度创新的同时，也有必要充分挖掘现行政治体制在利益协调和民意整合方面的潜能，建立健全主动性和适应性兼备、立体化和多元化并存的体制吸纳机制，以尽可能将民间的民主需求纳入到现行体制内来有序释放，从而在公民自发政治参与实践与执政党、政府、人大积极吸纳民意的良性互动中，努力推动我国政治发展。[11]公民参与的权利必须由社会主义法治来保障，在建立和完善公民的参与机制、制约机制、议政机制的同时，还要建立和完善社会的法治机制，使公民在行使参与、制约和议政权利时，既有法律依据、接受法律指导，又能得到法律的保护。

3、建立政府与公民之间的协调机制和沟通机制，增强政府与公民之间的理解和信任，促进公民有序政治参与和政府有效治理的良性互动。

在社会转型时期，公民的参与需求与社会的参与渠道之间经常会产生矛盾，出现某种张力。解决这一矛盾的基本路径，就是建立政府与公民之间的协调机制和沟通机制。政府要正确引导和规范公民参与。公民参与是集体行动，即使有良好的动机，如果没有统一的组织领导，公众的行动也可能会失去控制。在公民参与中，每个人的动机不可能完全相同，如果没有很好的协调，参与者之间也可能发生冲突和矛盾，需要政府采取有效措施，实施组织性保障和程序性保障，对公民参与进行引导和规范，防止公众行为的失控，保证公民参与能够在法律的框架内有序地进行。整个社会和政府的支持与配合提供和创造更加完善的公民参与环境、加强与民间团体的接触与合作、通过制度创新、下放权力、放松管制等为民间组织参与创造更多的渠道与机会、激发公民参与的积极性和活力，促进政府有效地管理社会公共事务，真正实现公共管理的“公共性”、“民主性”、“开放性”、“服务性”和“责任性”[12]，并最终促进社会主义基层民主的发展。

    公民与政府在政治生活中的良好合作，是善治的实质所在，而善治就是使公共利益最大化的政治管理过程。公民参与的直接目的通常是影响政府的公共政策和政治进程，但其最终目的无非是最大限度地增进公共利益。要实现这些目标，公民与政府之间必须进行积极的合作。北京地铁5号线加站“天通苑站”是中国公民有序参与的典型案例。天通苑广大居民的齐心努力，默默无闻的贡献者，上至8旬的老者，及至妇幼儿童的参与，物业、居委会的鼎立支持，向市府及各个部门发信、打电话，组织8000多人的签名活动，是社区公民团结友爱、大胆建言、敢于维权的精神体现。[13]在人大代表和选民之间建立起更加广泛、更有保障的沟通机制是扩大公民参与、实现基层民主的有效路径。政府与公民在公民参与中要积极合作，增进政府与公民之间的信任，使之走向一种互惠和合作。互惠、合作意味着协商，协商意味着公民能够“通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”[14]。有效的协商可以促进多元利益主体的表达，可以将政府的价值、规则、规范等传输给公民，增进两者之间的了解、理解、信任和支持，进而强化公民、政府之间的和谐互动关系。社会自治性组织的发展有助于摈弃政府与公民间“零和博弈”的思维模式，政府的支持和合作，公民的理解、信任和支持推动两者之间新型利益合作机制的形成。