摘 要
推进主体功能区建设的重中之重在于法制框架的构建。国家“十二五”规划明确提出了主体功能区的法制建设要求，取得了一定的成就，但目前有关主体功能区的法律政策仍存在不合理之处，因此应采用新的法制观念和方法，对主体功能区建设法制保障框架进行设计，为各地主体功能区建设提供坚实的基础。本文以重庆市“五大功能区”建设为例，重点探讨了其在建设过程中遇到因法制框架缺失所引发的区域利益失衡的诸多问题，在详细地分析其产生原因的基础上，结合重庆市的发展实际提出提升主体功能区规划法律位阶、构建完善生态补偿机制、理顺财政转移支付体系和增强规划动态性调整等建议。
关键词：主体功能区 区域利益均衡 法制框架
重庆市在“314 总体部署”、国家统筹城乡综合配套改革试验区等制度红利带动下，近十年取得了令人瞩目的经济和社会发展成绩。但同时也面临着，区县间经济社会发展差异明显、土地资源的结构发展错位、生态恶化、城乡关系的失调等亟需解决的现实问题。为了更好地提升当地发展质量和水平，解决以上问题，在国家“十二五”关于“加强区域间协调合作构建主体功能区”的政策指导下，重庆市委市政府于2013年提出基于发展实际的主体功能区建设发展规划，综合考虑人口、资源、环境、经济、社会、文化等因素，将重庆划分为“都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区域”，同年在重庆市“十三五”规划中，明确提出主体功能区如何划分、各个主体功能区主要工作以及主体功能区政策考核导向及评价等政策和规定。
经过两年多的主体功能区建设工作，重庆市的发展也迈入快速、稳定、和谐的发展轨道，但在具体工作的推动过程中，该项政策也面临着诸多问题，例如按照功能区建设要求应该发展生态保护、农业以及特色产业，同时注重生态保护功能区被限制开发区建设，但是这些地区同样需要实现经济建设任务，于此就造成了发展与保护矛盾；边界共同治理的问题，因缺乏明确规定和法律解决框架，也出现了“三不管”的搁置难题。这些问题的出现，已经成为制约重庆主体功能区建设推进工作发展的瓶颈，同时也是在我国功能区建设的大背景下，各地推动功能区建设面临的共同的问题。市场经济条件下，政府依靠行政强制权力来达到功能区划分、协同发展的政策目的显然已经不适合，国内外功能区建设发展经验表明，通过法律政策来加强区域功能区划分的政策权威性，通过市场力量对主体功能区进行宏观调控，一直都是相似功能区建设成功的关键[ 闻丽英.加强主体功能区法制建设刍议[J].理论导刊, 2013 (11): 102-104.]。本文以重庆市主体功能区建设为例，通过深入分析重庆在推动功能区中面临的制度问题，在深入分析其原因的基础上提出针对性法律框架体系，从而协调各个功能区共同发展、实现共同繁荣。
作者：王徳凡