新媒体视域下的政府公信力建设研究*

摘  要：新媒体视域下政府公信力状况既受政府自身治理理念、行政行为和后果的影响，也受到新媒体的基本属性和公众认知、心理的影响。由于我国社会转型期各种矛盾问题的复杂性和新媒体网络管理的滞后性，政府公信力建设还面临诸多挑战。建立廉洁、高效、诚信、法治政府，提升公众遵纪守法、顾全大局、文明高尚、敢于担当的素养，完善和规范新媒体网络的参与行为进而构建良好的网络环境，是提升政府公信力的路径选择。

关键词：新媒体  政府公信力  公众认知

政府公信力作为一种公共信任关系，体现的是政府通过自身的公共行政行为赢得社会公众对其信任、认同与支持的一种心理状态，是公共机构自身公共权威和影响力的外在投射，是社会公众对公共权力合法性的认可与支持，本质上是一种政治认同。[1]社会转型期的社会治理对于执政党来说具有复杂性和挑战性，社会的开放性和信息技术的发展紧密结合使得政府治理状况越来越受到大众的关注，政府公信力的建构在新媒体条件下显得尤为紧迫和必要。

一、新媒体视域下政府公信力的影响因素

政府公信力包括政府信任和政府信用两个方面，政府信任的主体是公众，即公众对政府的正向评价而产生的信任；政府信用的主体是政府，即政府依据其自身信用获取公众信任的状况或程度。而媒体特别是新媒体是沟通政府和公众的桥梁和纽带，是政府行为上情下达和公众民意下情上达的通道。因此，考察新媒体视域下政府公信力高低的影响因素，就要从政府、新媒体和公众三个维度展开。

（一）政府因素

从政府的角度分析，政府公信力首先是一个政府信用的问题，也就是政府自身运用公权力对社会和公众做了些什么，如何去做的，为谁去做的。这是关系到政府信用的核心问题，是引起公众认同或反对的焦点问题，是影响政府公信力的基本问题。归结起来，政府的治理理念、履职行为和行政结果是影响政府公信力的主要因素。第一，政府的治理理念。科学的治理理念是可以为公众接受的政府治理的愿景设计和实施计划，这种愿景和计划是政府和公众利益的结合点，是政府和公众博弈的结果。但从根本上讲，政府除了为公众谋利益之外并无自身的特殊利益，也不应该有自身特殊利益。科学的理念具有社会发展的引导功能，对政府行政具有实践指导意义，它发挥着凝聚民心、产生认同和提升政府公信力的作用。“服务、诚信、责任、有限、法治”为宗旨是现代政府必须确立的治理理念。第二，政府的履职行为。政府的履职行为是指政府及其工作人员依照宪法和法律履行其职责的行为。政府作为管理公共事务的主体，其行为均应视为履行职责，由此带来的后果也应由政府负责。政府公信力和政府履职行为密切相关，政府行为的规范性状况直接引发政府公信力的升降。政府履职行为的规范性是指政府履行职责的科学性、制度性、透明性和合法性，这样的政府运作能够减少盲目性、防止随意性、增加透明度、提升凝聚力和认同感。依法行政是政府履职行为的基本要求，政府工作人员的履职行为对政府公信力的影响更具有直接性和连带性。政府履职行为对政府公信力的影响具有基础性和关键性，政府履职行为不当往往成为网络舆情的焦点和群体性事件的导火索。第三，政府的行政后果。执政后果是执政理念的显性表现状态和执政行为的最终呈现形式，它具有直观性和不可改变性。政府执政后果对政府公信力的影响表现在它的即成性，是公众心理预期和面对事实之间的对比落差的心理感受和体验，公信力的强弱、升降由此而生。效率不是政府最求的唯一目标，“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门，最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，比如在世界上许多国家中，公共组织是公民的‘最后的依靠’，他们正是通过不把效率置于至高之上的地位来立足于社会的。”[2](P62-63)政府追求目标的实现和公众的期盼愿景的获得未必都能够天然重合，政府的价值追求往往是不会迎合公众诉求的，这与政府具有非赢利性以及公共性、服务性和满足公众合理需求的职责背道而驰的，公信力下降就在所难免了。##end##

（二）媒体因素

政府的行为与公众的评价之间并非是无缝对接的，政府的行为往往是通过媒体的宣传和曝光而为公众所认识和了解的，最终导致公众对政府的正评价或负评价，进而影响到政府公信力。在当代，新媒体在信息传播中的作用日显突出，能够为影响政府公信力的重要因素。新媒体对政府公信力的影响主要在于它的交互性、平等性和渗透性。第一，新媒体信息传播的交互性。新媒体传播信息的方式是双向的、交互式的，这不同于以往报纸、电视等单向度的信息载体。新媒体改变了传统媒体交流方式，使得政府由发布信息、公众被动接受的模式彻底改变，信息的反馈和互动十分活跃。公众利用新媒体进行的信息传播，可以主动获取信息，可以节省时间，提高效率，降低成本，信息的提供方也能及时准确地从用户那里得到反馈。政府行政行为即使是政府自己不发布，也为有网民通过新媒体发布到网上，进而引起更多更大的关注和评价，网络的“蝴蝶效应”对政府的公信力是严重的挑战，事件在网民的围观中迅速膨胀，一边倒的网络舆论对政府形象产生严重后果。第二，新媒体用户的平等性。新媒体时代，每个信息终端都将成为信息发布中心，同一事件不同发布渠道在虚拟世界争夺话语权，使得传统的新闻发布权威式微，草根消息更令人信服，所谓“当事者”得到更多的关注和支持，这不能不对政府公信力造成伤害。在新媒体的网络社区(computercolnlnunity)里，每个电脑都代表一个独立自由的个体而存在并且不具有时空上的差距，传统社会中由核心到外围的沟通模式被打破。在新构建出的网络环境中，即使最边缘、最底层的人也拥有和网络上其他位置的人一样，具有同等的表达意见的权利。第三，新媒体信息传播的渗透性。新媒体的广泛使用和迅速普及，使信息的获取和传播更加便捷，信息的传播和更新的速度在加快，信息传播的领域不断拓展，同一事件会引起不同国度、领域、阶层人们的关注，使公众因为这个事件通过新媒体而联系在一起。政府行为在新媒体时代被空前的放大，细小的风吹草动如果引导不当也会引发大规模的疾风暴雨，对政府公信力造成伤害。

（三）公众因素

公众是指一个组织或团体具有直接或间接相关性而发生一定关系的个人、群体或组织。在政府公信力的内容阐释中，公众指与政府相对应的、和政府发生这样或那样关系的群体；在新媒体和网络技术高度发达的今天，网民是其重要的组成部分。它是政府公信力的主体，对政府的发展目标具有现实或潜在的影响力。公众对政府的期望度、认知度和信任度是影响政府公信力的重要因素。第一，公众对政府的期望度。期望度是指公众对政府提供公共产品和满足自身诉求的预期程度。期望度是一个动态的发展过程，其基本走势呈现日渐上升趋势。而政府在一定时期能够满足公众需求的能力是有限的，这很容易造成政府做得越多，越难以满足公众日益增长的需求，结果政府的差评也就越厉害，公信力反而下降。因此，公众的期望度与政府公信力是负相关关系。但这并不能成为政府不去通过发展满足公众需求的理由，这恰恰说明了人民群众日益增长的物质文化需要同落后生产力之间矛盾的长期性，更需要政府要有具有高瞻远瞩的战略眼光和与时俱进的规划设计，始终走在时代的前列。也只有这样，才能赢得公众的支持和持久的公信力。第二，公众对政府的认知度。公众对政府事务、职责的认识和了解程度影响着政府公信力。在公众对政府的认识关系中，公众是认识的主体，政府是认识的客体。主体对客体的认识更多地受主体自身性别、年龄、党派、族群、性格、爱好、经验、知识、信息来源等因素的制约，导致对客观事物的认识偏差。因此，公众在看到或听到有关政府消息时，由于上述因素的制约，就会对政府的评价产生偏差，出现夸大或缩小某种认知的状况，“并非因为消费者通常都很迷糊、不理性或一肚子祸水，而是他们各自在封闭的情形下作出自认为完全理性的选择，汇集在一起后，往往与民主的目标背道而驰。”“沉靡一气的人在讨论中往往产生过分的自信、极端及对他人的藐视，有时甚至倾向暴力，这样的危机正在逐渐浮现”[3](P8-11)，这将影响政府公信力。当然，政府信息公开的程度也会反过来影响公众对它的认知。第三，公众对政府的信任度。信任是指相信，由于相信而敢于托付，无论发生什么事，凭着对一个人的了解，都有理由去相信一个人的所做所为，不会因为留言蜚语，不会由于误解而去改变对一个人的看法，去求证真相。公众对政府的信任是发自内心的对它的相信，这种相信是毫不迟疑的。从历史的对比中我们可以看到，当下公众对政府的信任度远不及以前，这与文化发展、社会进步、开放程度、信息技术密切相关，这也反映出当下社会转型、价值多样条件下建立信任关系的难度之大超过了以往任何时期。公众对政府行为的怀疑成为政府公信力流失的重要因素。

二、新媒体视域下政府公信力建设面临的挑战

改革开放以来，中国共产党领导的中国政府在政治、经济、文化、社会、生态、军事、外交的等领域取得的成绩是举世瞩的，中国社会发生的变化的翻天覆地的。我国的经济总量已经跃居世界第二，成为仅次于美国的经济体；我国各民族和睦相处，社会和谐稳定；我国科学技术水平不断提高，国际竞争力日益增强；中国在国际上的影响力不断增强，国际地位显著提高。这些都为政府公信力的提升提供了坚实的基础。但是，由于我国社会转型期各种矛盾问题的复杂性和新媒体网络管理的滞后性，政府公信力建设还面临诸多挑战。

（一）新媒体网络迅速发展对政府影响力提出新挑战

随着中国经济的快速发展，中国新媒体技术也得到了迅速发展和广泛运用，在宽带、移动互联网和3G网络的蔓延下，新媒体终端多样化、新媒体技术应用层出不穷、新媒体形态推陈出新。这突出表现在以下几个方面：第一，新媒体载体种类多样。新媒体是指以计算机网络、无线通信网、卫星等传播媒介为主体、以门户网站、搜索引擎、博客、播客、维客、微博、数字电视、手机、ipad平板电脑等为传播形式，由与新闻、信息传播活动有直接利害关系的各方机构和个人组成的相对独立的遵循自身独特逻辑和规律运转的客观关系网络。而且，这种载体和形态随着信息技术的发展仍然在高速发展，例如3G技术还方兴未艾，4G网络就已开始发展。第二，新媒体使用人群庞大。2013年7月17日，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布第32次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2013年6月底，我国网民规模达到5.91亿，较2012年底增加2656万人。互联网普及率为44.1%，较2012年底提升2%。在新增加的网民中，使用手机上网的比例高达70.0%，高于使用其他设备上网的网民比例。与此同时，截至2013年6月底，我国手机网民规模达4.64亿，较2012年底增加4379万人，网民中使用手机上网的人群占比提升至78.5%。3G的普及、无线网络的发展和手机应用的创新促成了我国手机网民数量的快速提升。[4]第三，新媒体覆盖区域广阔。新媒体网络日益覆盖到不同地区、不同层次和不同领域的人群，新媒体越来越得到广泛的应用。据CNNIC第32次互联网络发展报告，我国互联网在农村普及速度较快，半年期新增网民中农村网民占到54.4%。截止2013年6月底，我国网民中农村人口占到了27.9%，规模达到了1.65亿，相比2012年增加了806万。农村网民规模增长速度为5.8%，略高于城镇。新媒体的发展使网民对政府的评价和政府形象的描述更加多元化、复杂化，对政府公信力建设带来严重挑战。

（二）公众网络参与意识增强对政府行政的公开性提出新挑战

新媒体的广泛运用激发了公众参与事件评价的积极性和自我表达愿望，文化素养的提高和法制意识的增强提升了公众的维权意识、围观意识、监督意识，公众逐步由被动的接受信息转变为主动参与信息的制造、传播和维护，政府的行为极易成为公众关注的焦点，给政府公信力建设带来巨大挑战。第一，公众通过新媒体网络维权意识增强。“在联网时代，网民主体地位的平等、政治权力的平等，网络权力的平等以及参与机遇的平等，使得现实社会中的因地位、身份、种族、金钱等带来的不平等在网络面前显得苍白而无力，这就给予网民顺畅地对政策与政府决策表达自身利益的机会”[5]。在现实生活中遇到的利益问题，通过正常的、合法的途径不能得到解决时，一些公众就选择了通过网络引起更多的关注，施加社会影响和舆论支持，通过强大的舆论造势维护自己的权益，这样的例子不胜枚举。第二，公众参与网络围观意识高涨。网民在虚拟的网络世界里，积极参与网上讨论、发表个人意见、进行利益表达、声援事件当事人、抨击假恶丑现象，或言辞犀利，或嬉笑怒骂，嫣然正义的化身。网民在对国家事件、社会事件、国际事件的围观中，积极表达自己认为的正义、公平。网民参与网络围观，形成强大的网络舆论场，迫使政府出面进行积极有效处理。第三，公民通过网络参与监督意识增强。一段时期以来，网络反腐成为热门话题，随着一个个涉腐官员应声落马，不断宣告着网民反腐的伟大胜利，反腐败又增添新途径。网络反腐或网络监督，有利于对政府及工作人员的行政行为进行至下而上的监控，使政府行政行为在公众监督下进行，使权力在阳光下运行，对于预防官员渎职、腐败具有重要作用。总之，新媒体的发展给公众参与国家和社会事务的管理提供了有效的平台，这给政府传统的行政行为和观念带来严峻挑战，应对不及时和转变不到位将会对政府公信力造成不利影响。

（三）新媒体治理难度加大对政府行政的可信度提出新挑战

新媒体网络信息传递具有开放性、互动性、及时性和虚拟性的特点，这给政府进行有效的信息传播和媒体控制带来了不小的挑战，和传统媒体相比管理难度加大。这突出表现在以下方面：第一，网络虚假非法有害信息的传播治理难度大，影响政府形象。网络黑客可以通过计算机病毒等有效技术手段，窃取政府信息、篡改政府信息系统的程序和内容；网络色情、暴力等低俗内容传播泛滥，通过网络进行的经济诈骗、盗窃活动和电子赌博等高科技犯罪猖獗，政府治理的难度进一步加大，一旦政府对网络不能进行有效地监管和控制，受损的公众利益得不到维护和保障，必将导致公众对政府执政能力的质疑和不信任。第二，政府行为的负面信息易于被新媒体放大，损害政府形象。现实生活中无法得到解决的冲突转化为民众的心理压力，使他们对现有的政治体制产生不满和敌意，这就不可避免地容易造成网络公共议论中存在大量情绪性的宣泄，甚至对政府形成一种“刻板印象”，即政府总是责任一方。而有的网民倾向于按照自己的价值取向对政府的施政行为进行近乎苛刻的质疑和批判。著名市场调研公司美国尼尔森发布的一份调查报告也表明中国网民患有“坏消息综合症”，因为约有 62％的中国网民表示他们更愿意分享负面评论[6]。更有心怀叵测者，在网上煽风点火唯恐天下不乱，故意造就公众、政府间的对立，或使对立滋长和蔓延。而一旦走向极端，公众舆论将难以控制，政府公信力形势将更加严峻甚至威胁政权的稳定性。第三，网络舆情回应不及时或回应不到位，损害政府公信力。面对汹涌的网络舆论大潮，相关政府部门回应状况大体上有四种：第一种是不回应。针对网民和公众的质疑，三缄其口，不做任何解释和说明是难以让公众满意的。第二种是避重就轻的被动回应。回避主要矛盾，推卸责任，找借口，这让公众更加愤怒。第三种是不当回应。表现为要么过早下结论，结果却大相径庭，成为笑柄；要么过晚回应，造成无法挽回的大错或事件。要么就是蛮横地凭主观想象来回应，成为网络流行语。第四种是主动积极实事求是的回应。这种回应态度是诚恳的，解决问题的愿望是中肯的，能够得到公众的理解和谅解。

三、新媒体视域下政府公信力的建设路径

新媒体视域下政府公信力流失的原因是多方面的，我国正处于社会转型时期和新媒体时代来临叠加效应使得本来就很复杂的社会更加凸显，建设公众满意的政府任重道远。建立廉洁、高效、诚信、法治政府，提升公众遵纪守法、顾全大局、文明高尚、敢于担当的素养，完善和规范新媒体网络的参与行为进而构建良好的网络环境，是提升政府公信力的路径选择。

（一）规范政府行为是提升政府公信力的关键

提高政府公信力的根本在政府，依法行政、民主行政、科学行政是规范政府行为的必然要求和赢得公信力的前提，规范的政府行政行为有助于树立负责任的良好政府形象。第一，要规范公共政策的制定和执行。公共政策涉及公众的核心利益和根本利益，在其制定和执行过程中必须合理合法，遵循科学性、民主化的原则，依照“问题——政策议程——政策拟制——信息公开——公众参与——协商回应——政策制定”的程序，使公共政策符合公众的利益、需求和期待，同时运用现代新媒体手段，让公共政策的制定过程和制定结果公开透明、及时准确地传递给公众，从而赢得公众的理解和支持。在政策的执行上，要坚持权责统一、秉公执法的原则，明确权限，完善行政问责制度，严格依法行政。要规范行政工作人员的言行，提高行政工作人员的法制观念、职业道德和服务意识，文明执法，赢得公众信任。第二，要提高政府的执政能力。政府的执政能力主要表现在改善民生的能力、处理突发事件的能力、拒腐防变的能力等，这些直接关系到政府形象和政府公信力问题。改善民生是赢得公信力的根本所在，政府要切实做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，切实维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益，使人民得利，让人民满意，赢得人民支持。腐败是政府公信力的大敌，政府要切实加强自身建设，建立防范和抵御腐败的体制机制，及时清理腐败分子，树立良好形象。在利益多元化、信息网络化的当下，政府要提升危机处理的能力，特别是提升应对网络舆情和网络事件的能力，变被动为主动，化解舆论危机，提高公信力。第三，要提高政府行政效能。转变政府职能，建设公共服务型政府是我国政府职能的基本定位，政府要实现由传统管制型“全能政府”向现代型有限政府转变，真正服务人民、服务社会。

（二）提高公众素质是提升政府公信力的基础

公众是政府公信力升降的决定因素，政府公信力是由公众来评判，而不是政府自己说了算的。但公众自身素质状况对政府公信力至关重要。公众除了应具备基本的文化素质相关知识外，在对待公共事件和网络舆情方面还应当提高以下素质。第一，要提高辨别信息真伪的能力。新媒体时代，信息的海量发送及其广泛渗透给网民带来了辨别信息真伪的巨大难度，基于对现实生活中不良现象的认知，不能以宽容的态度对待改革中所遇到的问题，不能以科学的态度辩证地看待政府的行为和政绩，再加上对政府过高的期望，很容易被一些具有煽动性的虚假信息所蛊惑，对政府做出错误的评判。第二，要提高理性参与网络讨论的能力。公众应提升自身网络参与素质，增强使用媒体话语权的责任感；面对海量的信息资源时，要动脑勤于思考，具备参与信息传播必备的法律知识，要自觉抵制负面信息、谣言的影响，不轻信、不跟风、不盲从；要抵制网络暴力，以理性的态度、合法的方式回应对政府某些做法的不满、表达自己的利益诉求，在伸张正义的同时尽量避免偏颇和偏激。第三，要提高道德素养。要倡导文明上网，做文明网民，现实生活讲原则，虚拟世界也要讲道德。要自觉抵制不良信息的侵蚀，不做低俗恶搞行为，做好行为自律，净化网络环境。无论是普通网民还是意见领袖、媒体工作者都应具有社会责任感，监督、协助政府化解危机，帮助危难中的网民解决问题，发挥网络传播正能量。

（三）加强网络建设是提升政府公信力的保障

新媒体通过有线的或无线的网络实现了信息的及时交流与传播，这一方面为政府及时掌握公众心声和舆情走势提供了便利，这对改进政府工作以提升公信力创造了条件；另方面也为信息的传播和管理到来了极大的困难和挑战，处理不当会出现网络舆情事件，从而给政府公信力提升带来极大不利因素。因此，加强新媒体网络建设和管理成为提升政府公信力的必然要求。第一，要完善新媒体网络功能，有效发挥网络对提升政府公信力的积极作用。要把政府网站建设成为政府和公众沟通的桥梁和平台，增强政府网站的功能。做到及时更新政务信息，让公众时时了解政府的服务内容、政策走向。做到信息公开，保障公众的知情权，进而遏制谣言和虚假信息的传播与泛滥。开展网上电子服务，为公众提供方便快捷服务，提高公众对政府的满意度。优化网络环境，用先进文化占领新媒体阵地，用社会主义核心价值体系引领网络思潮，提高社会主义核心价值观的说服力和感染力，提升政府公信力。第二，提高网络技术水平，建立网络舆情监测预警系统。新媒体时代的到来，使得网络日益成为社会舆论的主阵地，社会舆情从某种意义上说就是网络舆情。通过提高网络技术水平，加强对网路舆情的监测和分析，及时收集、整理、分析网络舆情的趋势和方向，预测未来舆情的发展态势，疏导公众的不良情绪，最大限度地化解矛盾和风险，维护社会和谐稳定。第三，健全网络立法，加强对网络的依法管理。把网络舆情建立在法治的轨道上，用法律规范公众的网络言行，不仅有利于构建文明的网络环境，而且有利于培养公众网络守法意识，懂得虚拟空间并不虚，它是建立在现实世界基础之上的，网民应当像在现实世界一样做一个遵纪守法的公民。加强网络立法工作，还有利于维护公众特别是网民的生命财产安全，防范和抵制网络赌博、诈骗等非法行为，营造良好安全的网络环境，对于提高政府公信力具有积极作用。

注释：

[1] 陶振：试论政府公信力的生产基础[J].学术交流,2012(2)。

[2] (美)帕特里夏·英格拉姆.公共行政管理体制改革的模式[A].国家行政学院国家合作交流部.西方国家行政改革述评[C].北京:国家行政学院出版社,1999:62-63。

[3] (美)凯斯·桑斯坦.网络共和国——网络社会中的民主问题[M].上海:上海人民出版社,2003:8-11。

[4] 新华网:第32次中国互联网络发展状况统计报告http://news.xinhuanet.com/tech/2013-07/17/c_125023329.htm

[5] 王文峰：互联网时代政府公信力研究[D].郑州大学，2012.

[6] 百度百科. 坏消息综合征[EB/OL]. (2011-11-05)[2012-05-20].http://baike.baidu.com/view/ 4065722.htm.