对当前司法机关人力资源开发与管理的现实思考

——从法院人才招录制度与人力资本收益成本谈起

摘要：吸引并留住高层次专业人才是各级司法机关人才队伍建设的重点。当前我国司法机关的人才招录制度面临诸多困境，例如，招录政策随意性较大，缺乏长期的系统性规划，过于重视基本条件，缺乏有效的成本收益分析；重视控制人才招录入口，忽视甚或轻视系统内现有人才的培养选拔；过于重视学历及业务能力，缺乏对个人综合素质的考察和测评。这种人才招录制度必然会产生很大的人力资本投资风险，包括人力资本投资对象选择风险、人职匹配风险和流动摩擦风险等[1]。要提高司法机关人力资本投资收益，司法机关务必要系统科学规划，完善人才招录与流动制度，避免人力资本投资收益的低效性，强化司法机关人力资源管理制度建设和机关文化建设，完善司法管理机制的构建。

Abstract: Attracting and retaining high-level professionals is the focus of personnel of the judiciary at all levels. Current judiciary personnel recruiting system in China faced many difficulties, for example, arbitrary large recruiting policies, lack of long-term and systematic planning, was so focused on basic conditions, lack of effective cost-benefit analysis; control personnel recruiting portal, neglect or even contemptuous of talent available within the system of cultivation and selection; too much of academic and operational capacity, a lack of comprehensive quality inspection and assessment of individuals. This system of recruiting talent is bound to have a great deal of human capital investment risk, including human capital risk investment choice, pre match, and flowing friction risk, etc. Return to human capital investment to improve its judicial organs, the judiciary must be system of scientific planning, improve talent recruiting and mobility system, avoid the inefficiencies of return to human capital investment, strengthen the management of human resources of the judiciary system and organ culture construction, perfect construction of the mechanism of the administration of Justice.

关键词：司法机关；人力资源；法院；人才招录；人力资本；收益；司法管理

一、   司法机关人才招录政策及存在的问题

当前，我国各级司法机关在人才招录政策上普遍存在如下问题，一是专业人才基本数量不足，这一点在多数基层单位尤为明显。随着改革开放的逐步深入，社会环境逐步复杂化，要妥善应对这些难题，必须有足够数量的专业人才储备。但从目前情况看，特别是在基层法院，其人才队伍相对过少，已不能适应目前法院工作的实际需求。不少基层法院由于编制所限，经常会出现多年不招录新干警的情况，笔者所在的法院2003年至2007年间因编制超限，基本没有招录新的法官，出现了法官年龄断层的问题。与此同时，基于政策及现实客观环境的因素，一些军转干部或其他机关事业单位人员，通过组织安排和调动进入法院占用了不少人员编制，加上历史遗留的人员超编问题，相对减慢了法院招录优秀法律人才的进度和规模。随着社会总体环境的飞快发展，导致法院案多人少的问题逐渐突出。二是综合水平较高的法律专业人才奇缺。若分析法院人才队伍的学历水平，可看出法官中拥有全日制高等院校法律专业学历的数量较少，笔者所在的基层法院拥有全日制硕士学历的法官仅有三人。而其他多数一线法官都是通过函授、电大、自学考试等在职教育取得较高层次的学历，但大多未接受过较为正规、系统的法学基础理论教育，法学功底较为薄弱，同时由于基层法院的法官人均案件数量多、工作压力大，大多很难有充足的时间来学习补充专业知识和提高业务技能。不少工作多年的资深法官难以承担作为专业带头人和办案能手的实际责任，同时还有极少数法官不能完全适应岗位需求并达到业务基本要求。三是法院招录政策基本要求较高，同时法官的职级待遇相对落后。法官是被赋予国家审判权的高层次专门人才，所以《法官法》要求的入职门槛比较高，其必须具有大学本科以上学历，并通过国家统一司法考试，再经过严格的公务员考试，有时还要求有法律专业实际工作经历等。目前，我国法官法虽然对法官工资制定了特殊性的规定(如第38条规定：“法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。”)，但是实践中，我国法官的工资标准一直是参照公务员工资体系执行，地区津贴、保险及福利待遇并未兑现。[2]即使是落实的审判津贴也相比于司法警察的特岗津贴少170元左右，另外，司法警察还享有警衔补贴。诸上差异导致了作为法院核心人才的法官工资明显低于作为审判辅助人员的法警工资，类似情况不仅有损法官的工作积极性，也导致了不少有审批资格的法律专业人才流向审判辅助岗位或直接离开司法系统。四是司法机关人才招录多受制于属地人事部门，司法独立实际并未落实，而且法官的综合待遇和社会地位不高。虽然在我国的《宪法》中明文规定了司法的相对独立体制，但在实际客观环境中，法院的独立地位还有待落实，很多地方的党委、政府经常会习惯性的将法院视为一个政府工作部门，甚至某些党政领导直接对法院的具体工作做出指示，依人司法。与此同时，法院的人、财、物特别是人事权大多受制于地方，实际上只能在行政权与司法权的博弈之中求生存。司法的威严与发展不断受到约束与减损，法官几无独立可言，疲惫不堪。不仅如此，在法院各种类型案件的审判与执行工作中经常会被干预，司法机关特别是法院不时成为媒体追随的焦点，更有来自社会公众的关注与指责。与行政权、公众权、新闻权等相比较，司法的权威有时表现得虚弱不堪，不堪重负。##end##

 在西方的多数法治国家，与其他职业相比较，法院及法官享有崇高的社会地位，法官福利待遇优越于社会大多数阶层，所以司法的核心即法官轻易不会改变其职业选择。而在我国，司法系统特别是基层法院面临着迅速的人才资源流失，同时法院“人少案多”的窘困短时无大的改观可能性。但是，最高人民法院也意识到了这个问题，其在连续几年发布的《人民法院工作要点》中，均提到了要妥善解决法院人才流失问题，要建立有利于留住人才、吸引人才的良好机制。[3]

二、   司法机关人力资本收益成本与投资风险

司法人力资源的合理配置及有效运用是提升法官职业化水平、提高司法能力、进而实现有效率的司法公正的关键，也是我国司法改革亟待实现的重要目标之一。[4]然而，在我国特殊的司法机制下，由于种种原因造成司法机关人力资本收益成本的失衡与投资风险的过大。另外，我国各级司法机关在司法管理特别是人力资源管理方面存在着较为明显的机制性问题。

如何正确分析我国司法机关人力资本收益成本与投资风险面临的问题及成因，并进而寻求构建我国司法管理机制的正确举措，对于实现我国司法机关司法能力与司法公正的均衡配置，具有极为重要的现实意义与研究价值。综观全球每一角落，不难发现，我们生活在一个资源稀缺的社会里。[5]美国著名经济分析法学家波斯纳先生曾言：“在一个资源稀缺的世界，浪费是不道德的行为”（波斯纳，1997）。 众所周知，我们所处的世纪是人才的世纪，而作为优秀人才代表的法律职业人才是重中之重。在包括法官、检察官、法学家、律师及其他行政管理人才在内的法律人才队伍中，我们必须审慎对待司法机关人力资本的相关问题。司法管理机制的构建特别是司法机关人力资源的投资与收益问题乃是实现司法“公正与效率”不可或缺的必要组成部分。在当代的中国，这一点尤为明显。对于司法人力资源管理的机制性问题，不仅应引起足够的重视，更应在实质意义上得到某种程度的解决。司法机关人力资本的高收益与低投资风险不仅意味着有效利用、充分发掘优秀人才的价值，尽量规避由于人力资源管理机制性问题导致的风险，更应特别注意到机制的合理构建与长期规划，而这正是将司法公正和社会公平纳入司法运行机制的核心问题。

“据不完全统计，2000年至2005年，除调动和退休外，中国各级法院共有1.4万余人离职。根据最高人民法院公布的数据，仅2008年至2010年期间，全国基层法院共流失法官及其他工作人员8781人。”在这有限的数据中，我们或许看不出我国司法机关人力资本收益较低，成本与投资风险较大的问题，但在某些西部偏远地区特别是经济落后地区的法院，尤其是这些地区的多数基层法院法律人才规模不断缩减，于此同时不少优秀的法律专业人才入门无望。所以，人力资源的有效管理与运行同法律人才进出失衡的矛盾日益严重，进而导致司法机关特别是法院的人力资源储备较为匮乏，即使在发达的东部地区很多法院都出现了法官队伍断层的现实困境与风险。

三、   强化司法机关人力资源管理和司法管理机制的对策与建议

 强化司法机关人力资源管理和司法管理机制的前提是提高司法机关人力资本投资收益，因而司法机关务必要系统科学规划，完善人才招录与流动制度，避免人力资本投资收益的低效性，强化司法机关人力资源管理制度建设和机关文化建设，完善司法管理机制的构建。 当前，我国的司法体制改革正在不断深入推进，以适应社会经济的持续快速发展。毋容置疑，我国的司法体制建设将会迈入新的历史时期，一个崭新的司法管理机制正在孕育中。同时，随着时代的发展，我国社会正不断面临着新的挑战和机遇。社会转型期的司法诉讼将会持续激增，各种形式的纠纷解决机制也将不断涌现，同时社会矛盾的表现形式会更加多元，处理机制会更加实用。而要有效应对司法机关面临的种种复杂局面，必然要求强化司法机关人力资源管理和机关文化建设，并构建完善的司法管理机制。

强化司法机关人力资源管理的最终目的必然是有效提高司法机关人力成本收益，降低人力资源投资风险。因此，首先要充分调动司法机关法律人才的工作主动性与积极性，只有这样才能有效避免或减缓我国司法机关人力资源面临的短缺困境，同时，应多方筹划解决我国司法机关人力资源管理的机制问题，而这也是构建完善的司法管理机制的有效途径。另外，强化司法机关人力资源管理不应仅以人力资源绩效管理理论为主要基础，应高度重视我国各地各级司法机关的独自特点并结合司法机关法律人才的职业特点进行综合研究分析。其次，应针对我国司法机关工作性质和我国司法机关公职人员职业特征，比较我国司法机关人力资源绩效管理与我国公务员人力资源绩效管理绩效管理的相同点和不同点。[6]绩效管理体系是一套有机整合的流程和系统，专注于建立、收集、处理和监控绩效数据。[7]所以，我们不仅可以采用有关人力资源管理措施中的目标管理安排、目标管理考核步骤或者绩效管理考核程序，更应系统构建我国司法管理体系中的人力资源绩效管理理论体系与评估标准。再次，应审慎对待我国各级司法机关的人力资源考核制度和目标，部分原因在于岗位目标考核的水平高低已与实际真实情况相背离，而且各级司法机关的人力资源考评体系需要系统整理，再做出客观评判。客观性、真实性和实效性是司法机关人力资源管理和岗位目标考核的基本要求，采用何种评价方法对于司法机关的人力资源管理具有关键性作用。针对实践中司法机关的人力资源目标管理考核的具体客观状况，有必要强化考核的实效性跟踪。具体来讲，应特别注重运用人力资源考核管理的实践效能，实现提高各级司法机关法律人才的投资收益和人力资本总体效益，并激励司法机人才队伍的工作积极性和创新思维的拓展，最终达到提升我国司法机关执法公信力。最后，如何规范司法机关人力资源管理和司法管理机制关键在于岗位目标管理各环节之间的协调配合。管理大师彼得·杜拉克于1954年在其名著《管理实践》中最先提出了“目标管理”的概念，这一概念在美国迅速流传，它的吸引力在于提供了一种将组织的整体目标转换为组织单位和每个成员目标的有效的方式。[8]所以，有必要建立规范有效的司法机关人力资源管理考核目标，切实规范我国的司法机关人力资源目标管理制度环境并最终完善我国司法机关人力资源目标管理考核机制。在具体实施中，我们有必要动态掌握并调控司法机关的人力资源目标管理机制，实现实质意义上的人力资源管理高收益与人力资本低投资风险的目的。另外，和谐与创新已经成为时代的主题，完善司法机关人力资源管理体制，构建和谐的人力资源管理方式，创造具有应用价值的司法机关人力资源目标管理体系都必定具有重大的现实意义。一言以蔽之，其理论意义抑或实践价值都不可低估。

从总体上看，司法管理机制不能适应社会和经济环境的发展需要。随着司法体制改革的深入，社会各界和司法系统对法院的工作提出了新的要求，有了新的期待。与此同时，各级法院特别是基层法院的人力资源匮乏、法律人才业务素质参差不齐的问题较为突出。类似问题是由社会发展环境、管理制度、历史原因等多方面因素造成的，人才队伍的建设和发展不仅关系到司法的公平与公正，还影响到司法系统的人力资本收益和司法价值能否实现。而要根本实现司法机关人力资源的良性循环并切实提高司法系统专业人才的整体业务素质，必须要从管理机制入手，不断加强司法系统特别是基层法院的经费保障，深入规范日常司法管理机制，强化在编在岗法官的业务学习和培训，采取多种举措实现法官的动态补充和平衡。由此，只有从多方面着手，司法机关人力资源管理才能逐步步入正轨，并进而为构建完善的司法管理机制创造良好的内部条件。

综上所述，司法机关特别是法院的人力资本低收益与高投资风险问题的根源在于我国司法管理机制存在的如下几个障碍：司法权不独立、司法管理不规范和法官地位不明晰。司法管理机制特别是人力资源管理机制的构建必须有明确的总体思路和制度设计，可以通过党的领导，由上而下，自内向外地推进。可以逐步将地方法院的各项人事任免权收归中央，并由国家按期拨付各级法院的经费；还可以将司法系统的业务管理和行政管理相分离。另外，要审慎处理上级法院对下级法院除上诉审与再审以外的其他业务指导；注重强化法官的独立地位、权利和责任。针对基层法院的例行审委会和案件汇报制度，要逐步精简规范；对除最高人民法院以外的各级各类法院要逐步弱化业务指导地位。同时，应逐步筛选缩减法官队伍规模，建立规范的法官选拔制度、 考核制度、管理制度以及奖惩制度，并注意确认法官在司法系统内和社会中的身份地位，给予一定的经济地位保障。

四、   结语

合理配置和有效利用司法人力资源，既是一个方法问题，也是一个管理问题。[9]要提高司法机关人力资本投资收益，司法机关务必要系统科学规划，完善人才招录与流动制度，避免人力资本投资收益的低效性，强化司法机关人力资源管理制度建设和机关文化建设，完善司法管理机制的构建。与此相对应，作为司法机关行政管理的要件就是突出管理过程中的规律性、 主动性特征，并依据司法的特殊性和各类案件的独立性有机组合司法运行资源，把司法程序从独立的、 个别的混杂工作，逐步转变成为具有规范化和系统化特征的体系性工作，并进而实现司法管理机制的优化组合，降低成本，提高收益，在和谐中创新司法管理机制。从司法管理的角度看，一个功能完备、 收益均衡、条块清晰、和谐运行的管理机制是司法机关人力资本投资收益发挥最大效能的根本保证。

法院管理包括法院业务管理、法院行政管理和法院人事管理，其属于公共管理学的一部分。[10]但司法机关特别是法院和其他行政机关的关系并非是一种行政关系，同时法院内部也不应按行政化结构来构建。在法院内部应按独特的司法等级结构来管理，可参照行政管理方式处理行政事务、管理审判辅助工作，从而配合好审判程序的运转，使审判职权的地位得到巩固。由此，法院管理的独特机制必将促进审判工作的协调发展，并最终实现以法官为核心，审判为第一要务的法院管理新机制，切实推进司法改革的顺利进行，实现司法公平公正的价值目标。