台州市城乡规划公众参与实践和思考

【摘要】为落实我国《城乡规划法》等法律法规提出的城乡规划公开化和建立公众参与制度的要求，台州市在城乡规划中加强公众参与，公众参与的制度建构已初步形成了体系。但是通过对台州市城乡规划制定和实施中两个案例的介绍和分析，公众参与还存在一些问题，需要从实现公众参与的目标价值出发，在提高公众参与程度、提升公众参与效果和提升公众参与层次等方面有针对性地完善现有制度。

【关键词】城乡规划；公众参与；制度完善; 台州市

1 引言

伴随着我国计划经济向市场经济的转型，城市规划调控的对象日益复杂化，城市规划需要对各种利益关系进行协调，规划的合理与否与各利益相关人息息相关，公众参与城市规划的意识正逐渐增强，传统“自上而下”的城市规划模式已无法满足转型发展需求。我国新的城乡规划法区别于原城市规划法的重要内容之一就是提出城乡规划的公开化和建立公众参与制度的要求。

２ 台州市城乡规划公众参与制度建设情况

台州市从2004年颁布《关于实施“阳光规划”有关问题的通知》至今，陆续颁布实施了《台州市行政许可听证规定》、《台州市城乡规划公示管理规定》、《台州市建设规划局政府信息公开实施办法》等一系列规定性文件，以加强公众参与和公众监督为出发点，比较详细地规定了城乡规划的制定、修改和实施各环节中公众参与的对象、内容和权利义务等，社会公众获取政府有关信息、了解规划情况和表达意见的渠道逐步建立。这些规定性文件在遵循《城乡规划法》等法律法规原则性条款的基础上，结合台州市的城乡规划实践深化了公众参与的具体内容和程序，体现出较强的可操作性，在城乡规划工作中起到了一定的指导作用。台州市的城乡规划公众参与制度已初步形成了体系，完成了城乡规划公众参与从无到有的制度建构。

3 台州市城乡规划公众参与案例介绍

本文选取近年来台州市城乡规划实践中的两个案例，对台州市城乡规划公众参与制度的实施情况做一些介绍：

3.1 规划制定中的公众参与实例——峰江片区控制性详细规划编制案例介绍

台州市峰江片区控制性详细规划编制时，《台州市城乡规划公示管理规定》、《台州市控制性详细规划管理规定》等制度已实行，编制过程按照相关制度规定推进公众参与。

在规划编制前期，除了走访、发放调查表等工作外，值得一提的公众参与方式是分对象召开座谈会。座谈会分企业座谈会和村居座谈会召开，参与对象都在30人左右。企业座谈会上，各企业代表围绕峰江工业区目前的现状及生产保障需求等提出意见。参加村居座谈会的基本上都是村居委员会干部，发言的主要内容是各村居面临问题和发展设想的倾诉。虽然两个会议上的意见都比较发散，也不具备完全的代表性。但通过座谈会，编制单位较好地与在规划片区内生活和工作的人们沟通，解释了控规编制目的，引导与会者围绕控规编制的需求畅所欲言，对促进规划的因地制宜达到了一定的效果。缺点是由于编制时间的限制等因素，只开了两次座谈会，座谈会代表性不全面，也没有后续的意见反馈。

在规划编制中期，主要以会议的形式推进参与，一是规划评审会，由区规划委员会组织，参加会议的为区规划委员会组成成员如发改局、建设局、交通局、环保局等政府职能部门，也有政府政策研究室等研究部门，还有涉及规划范围的街道办事处、建设指挥部等组织机构，并邀请有关专家、人大和政协常委会人员参加。二是规划专题论证会，由规划主管部门组织，召集各专业部门针对控规草案中的水、电、气、环卫等市政公用工程规划部分进行深入论证。规划编制中期的参与缺陷是没有普通民众参与，不是严格意义上的公众参与。

在规划编制后期，控规草案在上报审批之前，按相关要求制作了规定格式和内容构成的批前公示展板，在规划主管部门网站、规划展示馆和街道办事处公告栏进行公示，并在当地发行量很大的台州商报上刊登公告启示。但在30天的批前公示期间，规划部门只收到不到10条意见，基本上是关心地块什么时候拆迁等与控规没有直接影响的内容。

案例小结：从这个案例可以看出，《台州市城乡规划公示管理规定》、《台州市控制性详细规划管理规定》等制度比较详细地指导了规划制定阶段的公众参与，本案例中有分阶段分对象组织座谈会和论证会取得良好沟通效果的经验，也有缺少持续参与和规划公示反馈意见质量不高的遗憾。##end##

3.2规划实施中的公众参与实例——台州某商住楼规划审批案例介绍

该案例是老城区某地块的商住楼开发。首先，根据已批准的控制性详细规划和相关规划技术规定，规划局对该地块提出了规划条件，并在规划部门网站和规划展示馆进行了公示，从档案中的公示反馈记录单上显示，无公示反馈意见。

国有土地出让后，规划局对开发公司报送的建筑设计方案进行审查，并根据《台州市城乡规划公示管理规定》，将拟批准的方案在规划部门网站、规划展示馆和项目建设现场进行了公示，此次公示同样未收到反馈意见。公示反馈记录单上还有项目所在街道办事处的意见，证明规划部门进行了公示，并且在公示期间街道办事处也没有收到反馈意见。

接下来，开发公司开始进行施工前的地质勘探和场地平整。由于此时动静较大，地块周边的居民才开始关注该地块的建设，陆续到规划局查询拟建工程的情况。根据信息公开要求，规划局向这些居民出具了审查同意的建筑设计方案。地块周边的居民主要针对建筑退线提出异议，他们认为：该工程后退用地边界距离较少，而且有地下室工程，周边民房的建设年份较早，房屋质量不好，担心该地块在建设过程中会影响周边现状房屋的质量安全。规划局向周边居民解释了建筑设计方案审查情况，认为建筑退线距离符合土地出让合同中规划条件有关建筑后退边界的条款要求，也符合台州市相关规划技术规定要求，而且前期规划局对该地块核发规划条件和进行建筑设计方案审查时都进行了公示，公示时未收到反对意见。但是，周边的居民表示并不知晓前期公示的情况。而开发公司表示，他们已经按照规划局审查同意的方案进行了后续施工图设计和施工准备，如果方案发生调整，将对他们带来损失。这时，开发公司正式向规划局提出办理建设工程规划许可证的申请，而周边居民的反应也进一步升级，开始轮番到街道办事处、规划局、信访局、区政府反映意见，与开发公司的矛盾开始激化。

在这种情况下，规划局牵头召开了由开发公司、周边居民、居委会和街道办事处参加的协调会，协调会一共开了三次，就地块建设可能对周边房屋的质量影响和防范措施、鉴定办法、赔偿办法进行反复协商。期间还通过街道办事处和居委会多次进行小范围的协商调解。同时开发公司也根据协调会意见对方案做出修改，其中包括地下室增加了5米的后退用地边界距离。在协调意见基本达成一致后，规划局按程序核发了建设工程规划许可证。

案例小结：从这个案例反映出，在台州市城乡规划实施阶段，规划管理部门按部就班地执行《台州市城乡规划公示管理规定》等制度。但是，前期规划局核发规划条件和进行建筑设计方案审查时的公示流于形式，未能及时吸收周边相关居民进行参与，以至事态冲突一度的激化。后期由于规划部门和有关组织机构投入较多的精力进行协调，听取了各方诉求，平衡了周边居民利益和开发公司利益，使情况得以缓解。这里既有机械执行制度的教训，也有在公众参与中依靠街道办事处和居委会这些基层组织机构进行成功斡旋调解的经验。

4 台州市城乡规划公众参与存在问题

从台州市的公众参与实例可以看出，完成了初成体系的制度建构只是城乡规划公众参与制度建设的开端，由于台州市城乡规划中公众参与的实施时间尚短，社会各方对公众参与的理解也还处于初级阶段，城乡规划的公众参与还存在着以下一些问题：

4.1参与的程度不足

通过政府信息公开、规划公示等制度的实施，促进了城乡规划的透明化，使城乡规划相关信息能向公众开放。但是，城乡规划是一项综合性的工作，它有较强的专业性，普通市民通常难以真正读懂和理解一些规划的内涵和意图，也就难以提出有价值的意见，更难以真正有效地参与决策。而规划部门在公众参与时常常忽视将专业的技术文件翻译成公众容易接受的信息类型。如在《台州市控制性详细规划编制技术规定》中，规定了公示展板的尺寸和公示的基本内容构成，但是没有规定这些内容的表达方式。在前述峰江片区控制性详细规划编制案例中，由于规划部门在公示时简单地打印控规文本中的相关图纸进行展示，直接将文本中五颜六色的土地利用规划图和密密麻麻罗列的地块容积率建筑密度等指标数据照搬到公示图板上，缺少与公众的解释和沟通工作，导致了信息的不对称，公众对控规公示的内容一知半解，无法提出高质量的反馈意见，信息不对称造成了公众参与的程度不足。

4.2 参与的效果不佳

在前述台州市某商住楼规划审批的案例中，规划部门在项目前期（核发规划条件和建筑设计方案审查阶段）一直没有重视吸收周边居民进行参与。项目现场某处小小的批前公示单很容易被忽视，一般居民也很少会经常在规划主管部门网站浏览。公众在参与的时机上被延误，未能在项目前期了解到与自己利益相关的规划情况，故没有在规划确定之初提出意见，居民直到开发公司进场施工才得知情况并纷起维权。此时，规划部门对建筑方案已批准，修改与不修改都有几分尴尬。好在后期倾力弥补，街道办事处和居委会也非常重视，经过三场协调会艰难论战，还有场外诸多的调解斡旋工作，才将事件圆满平息。由于项目前期解决问题的回旋余地较大，如果将后期迫不得已而召开的矛盾协调会改成前期主动的意见征求会，尽早的参与既可以化较少的精力又可以取得更好的效果。

4.3 参与的层次较低

从台州市的城乡规划实践来看，公众参与的层次还是停留在较低的阶段, 即“象征性的参与”阶段。在规划编制调查环节，规划设计单位会采取走访、问卷征询、座谈会等形式让公众参与到规划中来，但是他们的调研多数是以获取规划编制所需信息为目的，并且往往以时间或精力上有限为理由，没有持续的参与和意见互动的反馈，规划方案体现的是编制单位对信息的自主取舍；在规划论证环节，往往采取专家评审、规划委员会讨论等参与形式，带有强烈的“精英主义”色彩，普通民众和组织往往被排除在外；在规划审批环节，虽说采用了公示的形式，但公众在这种情况下属于被动参与，而且往往由于信息的不对称导致参与不足；在规划实施环节主要采用公示、听证会等参与形式，在规划监督环节主要采用现场公吿、公众监督举报等参与形式，这些形式只有利益影响非常直接并且及时知晓的相关公众才会进行参与。

在现阶段，参与者的素质不高也是一个客观存在的现象，一是体现在公众专业背景知识匮乏，难以提出高质量有价值的意见；二是参与的公众多以维护自身利益作为出发点，参与更多时候是作为个人维权的一种手段，而非出于维护公共利益的目标，难以兼顾全局利益和长远利益。而且公众参与中缺乏社会团体组织的运作，个人维权式的参与对政府整体决策的影响很小，经常就事论事，参与的效率低、作用有限。

5 如何完善城乡规划公众参与制度

由于有些政府部门在主观上存在排斥公众参与的思想，不愿意权力受到制约，不愿意工作开展受到牵制，习惯于政府“大包大揽”、“为民做主”；在客观上，组织公众参与需要大量人力物力的投入，并在一定程度上会影响决策的效率，更成为有些部门不愿意深入开展公众参与的理由。而公众参与制度的不完善，给这些部门提供了公众参与“走过场”的机会，是导致前述问题产生的内在原因。所以，为提高公众参与的有效性，需要在完善公众参与制度建设方面做出以下努力：

5.1 提高公众参与程度

5.1.1 完善参与沟通交流机制

完善参与沟通交流机制，是提高公众参与程度的前提。需要在制度中增加信息交流方式的约束性规定，如通过规划咨询、仿真技术等方式，将相关专业知识翻译成公众容易接受的信息类型，使公众能更直观全面地了解规划意图。需要在制度建设中重视增加座谈会、辩论会等“面对面”互动交流的形式。互动的交流除了可根据不同对象有针对性地传递规划信息之外，也提供了解释规划决策理由及探讨规划影响利弊的平台。特别是当规划涉及利害冲突时，通过多样化的公众参与沟通方式以及专业的谈判技巧，加强各方的交流和互动，可协调利益冲突，推动规划方案的合理化及规划实施的可接受性。

5.1.2 完善参与激励机制

参与激励机制是推动公众参与的动力之源。公众参与城乡规划必须付出日常工作生活之外的时间和精力，只有对某个问题有强烈的兴趣（现多为利害关系引发）或者对某项城乡规划决策有直接影响力的时候，公众才会积极参与到决策过程中。

激励参与就是要减少公众的参与投入，增加公众的参与回报。要建立方便快捷的公众参与渠道，如完善互联网参与制度，使公众易于了解信息、发表看法。同时，需要建立有效的公众参与反馈机制，得到听取和反馈是最好的参与回报，反馈内容应包括公众参与征集到哪些意见，哪些意见被采纳，哪些意见未被采纳，未被采纳的原因是什么，规划根据公众意见做了哪些修改等。

5.2 提升公众参与效果

5.2.1 完善尽早参与和持续参与机制

前述某商住楼规划审批案例说明了前期公众参与的重要性。尽早为公众提供充分表达意见的机会，使得各类利益冲突和矛盾在决策之前得以尽早暴露，在决策过程中能予以全面考虑，从而降低决策风险，争得矛盾解决时机。在规划制定或规划实施前期，就要妥善确定公众参与的范围，这个范围不能过大而造成效率低下，也不能过小遗漏关键公众，造成后期弥补的困难。

全过程的参与更是提升公众参与效果的关键。在前述峰江片区控规编制案例中，规划编制前期的座谈会虽然很好地沟通了规划意图，了解了规划影响人群的诉求和相关信息，但是座谈会之后没有持续的参与，使取得良好开端的公众参与半途而终，没有形成良性的互动一步步推进方案的完善。需要在城乡规划全过程中建立持续的“参与—反馈—再参与”机制，促进公众参与城乡规划的连续互动性。

5.2.2 完善分门别类的参与机制

城乡规划公众参与制度要在目前的基本框架下，进一步针对城乡规划不同阶段确定不同的参与对象，针对不同的对象确定不同的参与方式，提出更具体的分门别类的参与要求。如总体规划等宏观层面规划编制，以及专项规划、控制性详细规划中市政工程设施等内容的编制，主要涉及城市发展的公共利益，并且需要更多专业理性的思考，应选取专业关联度大的部门和人员作为参与主体。而对于详细规划编制、规划实施等微观层面的规划行为，利益指向比较明确，更注重规划的可接受性，就要更为注重具体利害关系人的参与。

5.3 提升公众参与层次

谢莉·安斯汀（Sherry Arnstein）在其“市民参与阶梯”理论中提出公众参与的最高层次是政府与公众分享决策权，体制上的分权是公众参与制度完善的本质要点。需要加强决策分权和权责统一的制度建设，分享决策权力既意味着共同参与决策，也意味着共同分担决策责任。城乡规划已不再是由政府一厢情愿单方面进行的计划安排，公众参与也不应该是此起彼伏的个人维权事件，完善公众参与的应是依托自我治理的成熟的市民社会，实现政府与公众协商式的共同治理。

在协商式的共同治理中，需探索建立组织机构有序参与城乡规划决策的制度。本文商住楼案例中街道办事处和居委会这些基层组织机构在解决问题中起了非常重要的作用。真正富有成效的公众参与不是个人层次上的参与，而是由非盈利机构、企业、社区等组织机构的参与。与个人化的参与相比，通过组织机构参与城乡规划，一方面更有利于内部意见的统筹平衡和对外表达，提高参与的效率；另一方面，团体组织发出声音能够更加壮大公众的话语权，增强对决策的影响力。要引导和促进组织机构的有序参与，通过组织机构协调相关矛盾，传递相关利益诉求，实现对公共利益和利害关系人合法利益的尊重和维护。

在城乡规划中推行公众参与，不只是为了执行法律法规规定的“程序性”要求，使决策穿上合法性的外衣，更是为了贯彻相关立法之本意，实现公众参与的目标价值。即通过有效的公众参与，在决策过程中充分了解信息、平衡利益，加强城乡规划的科学化和民主化，提高规划决策的质量，增加决策实施时的可接受性。虽然本文的两个案例是当前众多城乡规划公众参与实践中的沧海一粟，但也有一定的代表性，希望通过本文的分析论述，对进一步完善城乡规划公众参与制度有现实的参考意义。

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PRACTICE AND CONSIDERATION FOR THE PUBLIC INVOLVEMENT OF

URBAN AND RURAL PLANNING  OF TAI ZHOU

WANG BO

ABSTRACT: Urban and Rural Planning Law requires making public Planning and building the institution of public involvement. The government of Tai Zhou has  strengthened public involvement when they make urban and rural planning. And the institution of public involvement has been built. But there are some problems of public involvement when the planning is made and practiced.  The government must improve and perfect the institution in level, effect and gradation of public involvement etc.

KEY WORDS：Urban and Rural Planning; public involvement; improve and perfect the institution; Tai Zhou