发达国家的国家安全审查对政府控制
摘要：发达国家的国家安全审查对政府控制的交易的歧视肇始于不公正的国内立法和投资条约。所谓此类交易与我国国有企业的关联性以及与国家安全的因果关系的指责其实是法哲学上的悖论。为避免我国企业陷入外国政府控制的交易的泥潭，一方面我国企业应当审时度势，在并购初期积极配合东道国的审批程序，主动报备和签订减缓协议，如遭遇“外国政府控制的交易”立法的阻挡，则应利用“越权无效原则”或主张间接征收索赔来进行救济；另一方面，我国政府应在加快国内商主体规则修订的同时，转变在双边投资条约中就国家控制企业投资的谈判策略，并适时启动类似主权财富基金谈判的国有企业多边谈判。
关键词：涉外投资 政府控制的交易 国有企业 国家安全
2013年第2季度中国海外直接投资比去年同期增长60％以上。2012年7月至9月，美国总统奥巴马和美国国家安全委员会先后以交易与中国政府背景有关、威胁美国国家安全为由，阻止中国三一集团有限公司(以下简称三一集团)关联公司罗尔斯公司在美国俄勒冈州一军事基地附近兴建4座风力发电站，并要求他们在2个星期之内从这些地方撤走全部财产和装备，90天之内从风力发电项目中撤出全部投资，并对该公司在美国的风力发电机的进一步使用和销售提出了限制。这是22年来美国总统首次下令阻止外资收购交易的事例。鉴于之前已有27个丹麦企业的项目在该区域内运行，罗尔斯公司的遭遇难免不被推测为针对中国企业的歧视。2012年11月29日，“三一集团关联公司罗尔斯公司诉美国总统奥巴马和美同国家安全委员会案”(以下简称“三一集团诉奥巴马案”)首次开庭。事实上，近几年来，中国企业遭遇了诸如“经济怪兽”、“不公平竞争”、“新殖民主义”，甚至是“挟持”或“绑架”中国外交等种种质疑和指责。人们不禁要问：普通的外资并购个案背后为何频频闪现政治魅影?又该如何冲破这种投资准入的封锁?以下笔者试结合相关国家的国内立法和条约规则，剖析中国企业与“外国政府控制的交易”的关联悖论，以求走出中国企业面临的因“外国政府控制的交易”问题带来的困境。##end##
一、中国政府控制的交易立法：一种新的歧视待遇
一般而言，在东道国通过新设成立的公司进行投资即“绿地投资”的准入机制相对简单，此类投资因利于东道同新的生产能力、税收和就业，故容易得到东道国的认可。例如，中国企业在美国得克萨斯州Ⅶ佐治亚州的“绿地投资”颇受当地欢迎。然而，这种投资对投资者的资金实力、跨国经营和市场开拓的能力等均有较高要求。相对而言，吸收成立或跨国并购则可以在较短时间内获取工业产权、市场、设备等，但又因项目需经东道国的国家安全或反垄断审查，故其准入机制比较繁琐，甚至成为“外国政府控制的交易”。
(一)来自外国国内立法的歧视
1988年“埃克森一弗罗里奥条款”就确立了界定“国家安全”的5个参照标准：是否国防产品或国防需要的投资；是否对相关国内产业和商务活动进行控制的投资；军火武器、设备或技术是否扩散；恐怖主义或生物武器的国家的支持；是否对美国在国家安全领域的科技领先地位产生潜在危险等。”尚未涉及“外国政府控制的交易”。2008年11月，美国财政部为实施《外国投资与国家安全法》公布了《关于外国人收购、兼并和接管的条例》(以下称《条例》)。《条例》呼吁“外国政府控制的交易”解释为“任何可能导致美目公目被外国政府或受外国政府控制或委任的人控制的交易”。此处的“交易”特指国际投资中的并购协议，包括国家独资、多数控股和少数控股企业的海外并购无疑是列入“外国政府控制的交易”范畴。不仅如此，《条例》还增加了以下6项界定“国家安全”标准：(1)是否对涉及能源的关键基础设施产生潜在影响。(2)是否对美国关键技术产生潜在影响。(3)并购交易是否为外国政府所控制。(4)酌情对以下方面加以审查(特别是针对外国政府控制的并购交易)：1：交易方政府与防止核扩散管制国家的联系，包括条约以及多边交易的指导方针；2)交易方政府与美国政府的关系，特别是双方在反对恐怖主义行动等方面的合作记录；3)有关军事技术转移的潜在可能，包括对其国家出口管制法律及规则的分析。(5)对美国所需能源资源及其他关键性资源和原材料的预期。(6)总统或者美国国家安全委员会认为应当审查的其他情形。
2．澳大利亚
澳大利亚对外资进行审查的核心标准是“是否与国家利益相悖”。在澳大利亚国家安全审查制度中，1975年《澳大利亚外国收购与接管法》、1989年《外资兼并与接管规则》并未出现“国家安全”的表述，代之以“国家利益”的表述。008年2月，澳大利亚颁布了《外国政府在澳大利亚投资的指导原则》(简称《原则》)。《原则》规定了类似《条例》6项审查标准，除了考虑股权规模和投资领域外，外国投资者的经营是否独立于相关政府是首要被审查的内容。2013年《澳大利亚外国投资政策》规定所有外国政府及其相关实体在对澳大利亚做出直接投资之前都应通报澳大利亚政府并获得预先批准；外国政府及其相关实体若要开办新企业或者收购来自于对土地的收益，包括从事勘探、勘察、或者生产的租约均需要向澳大利亚政府通报并：寻求预先批准(外交领馆需要购买土地者除外)；外国甲府及其相关实体包括：外国的各级政府，外国政府、外国政府机构或相关实体合计拥有15％权益的公司或其他实体，或者由外国政府、外国政府机构或相关实体通过其他方式控制的公司或实体。
3．加拿大
2009年3月，加拿大通过了对1,985年《加拿大投资法》的修正案，增加了国家安全审查的规定。根据该部法律，加拿大目前存在着广泛的基于国家安全的对外资的审查，无论该投资是否带来“净收益”。对于何为“净收益”，《加拿大投资法》没有确立同定的标准，因投资者或项日而异。但任何收购加拿大企业的 外资企业均需要加拿大政府证明其投资或收购行为将会推动加拿大的经济发展、创造或保留最低水平的就业岗位。而加拿大联邦工业部于2007年12月7日公布的《外同投资指南》帖涉及的“国有企、限投资 指南”在重中鼓励外资的同时，还强调国有企业投资必须有“净收益”；而国有企业在加拿大进行投资时需要向加拿大政府提供有关国有企业有关股权、控制方式、公司治理、商业定位等方面的材料。而加拿大 联邦工业部则负责审查该外同国有企业是否遵守加拿大公司治理标准，包括在企业透明度、信息披露制度、独立董事、独立审计委员会、公平对待股东等方面是否遵守加拿大的法规和惯例；该外同国有企业在收购加拿大当地企业以后是否能继续在、加工、加拿大籍人参与公司管理、对创新和研发的支持度、为维持全球的竞争地位所应适度保持的资本支出等方面开展商业运作；为确保外国国有企业对加拿大当地企业的控股并购确实有利于加拿大，鼓励外国国有企业任命加拿大籍独立董事、雇佣加拿大籍高层管理人员、在加拿大注册和在加拿大证券交易所上市等；外国投资通过审核以后，山加拿大联邦实业部依法实施恰当的临督。
相比较而言，在上述三国之中美国的立法最具代表性、最为完备。首先以美国国会主导的《外国投资与国家安全法》抛出“受管辖的交易”这一概念，接着以美国财政部主导的《条例》将“外国政府控制的交易”，确定为威胁“国家安全”的因素之一。相比之下，澳大利亚的《原则》属于软法，其法律效力不及美国立法，不过其对外国政府控制的投资审查之严厉程度丝毫不亚于美同。而《加拿大投资法》修正案则更为详尽。笔者认为，上述发达国家强调“外国政府控制的交易”的立法的一个重要原因就是意识形态在作祟，以及对正在崛起的中国的恐惧。自冷战之后，美国通过跟踪复杂、动态的地缘政治现实，逐渐意识到军事手段不再是唯一依靠的有效手段，由此及时调整经济和法律领域的战略，突出表现为外资国家安全审查制度的立法出台，将国有企业与国防军事等危及国家安全的因素相提并论，将国有企业的投资行为等同于政府的行为。
(二)来自投资条约的歧视
受政治偏见的影响，西方国家一直在防范双边投资条约沦为被精心计的保护国有化和中国国有企业的工具。例如，有西方国家学者认为：或许中国政府支持双边投资条约作为维护国有企业的工具，一方面将国有企业作为民族骄傲；另一方面，政府希望国有企业在政府宏观干预经济方面扮演重要角色。但他们也不得不承认：迄今为止，这种条款并未明确㈩现在中国的双边投资条约中，所以乐观地预测，双边投资条约中潜在的、关于国民待遇和公平公正待遇的条款可以作为抑制国有企业的有利工具。事实上，为抑制他国国有企业的投资，以投资自由化为标榜的美国等西方发达国家的投资条约设立了一系列针对“外国政府控制的交易”的限制性规定。详述如下：
1．美国
虽然2004年《美国双边投资条约范本》(以下简称《范本》)第1条“条约用语”规定，“经营实体”是指任何按照法律规定成立和运营的机构及其分支，不论是盈利性的还是非盈利性的，私有、国有或是国有控股的，包括公司、基金、合伙、独资企业、合资企业、行业协会或类似组织，但是2004年《范本》第2条第2款同时规定：“缔约一方的义务适用于经缔约一方授权行使法规、行政或其他政府管理职能的国有企业或其他自然人，及隶属于缔约一方政治党派的政府实体和分支”，此处表述使用“义务”而非“权利”且将国有企业与政治党派或政府实体相提并论耐人寻味。对于履行“协定A”规定的国民待遇、最惠国待遇、最低待遇标准、税收和补偿、资金汇兑、履行要求、投资相关法律和决策的公开和透明度、投资和环境、投资和劳工、形式和信息要求、不减损、利益否定、重大安全、信息公开、金融服务、税收等义务，东道国政府作为义务主体是毋庸置疑的，但强调国有企业负有与东道国政府同样的义务未免有失公允。2012年《范木》在2004年《范本》的基础上，特意对“经缔约一方授权行使法规、行政或其他政府管圳职能的国有企业或其他自然人”作了脚注，即“毋庸置疑，政府授权包括合法的许可、命令、指导或其仙转移至国有企业或个人的行为，被国有企业、个人及政府授权的行为”。笔者认为，这一规定是歧视显性化，完全将国有企业视为政府的附庸，从而否定了其独立的市场经济主体地位。
2．加拿大
加拿大亦在其双边投资条约范本中排斥国有企业。例如，2004年《加拿大双边投资条约范本》第2条“投资”即排除了国有企业的企业债务担保和企业贷款两种形式，明确规定如果贷款或抵押中国有个业提供，那么此种投资方式不作为投资；第2条“履行要求”规定国有企业不享有与一般企业相同的进／们口贸易的自中和投资便利；第8条还专门设立“垄断与国有企业”条款并规定：“每一缔约方应当通过规章命令、行政监管或许可措施，确保任何国有企业的经营或设立根据本范本不与缔约方政府的义务一致，无论该企业实施政府指定的规定、行政监管或政府机关命令，这些规定、临管或命令与征收、许可证颁发、跨国交易审批或进口配额以及各种费用有关”。可见，加拿大投资条约对国有企业的排斥程度并不亚于美国投资条约，加拿大投资条约不仅将国有企业排除在投资者之列，而且明确了针对国有企业的歧视性待遇——不享有普通商业企业的待遇。而2012年9月签署的《中国和加拿大双边投资条约》也因未包含上述歧视性内容而遭遇“绿党”攻击，该条约被认为是“将加拿大出卖给中国”。”
事实上，国际投资小的私人资本(或私人资本控股的企业和企业集团)输出与公有资本(或公有资本控股的企业和企业集团)输出、政府贷款和国际金融组织贷款的股本结构虽然有所区分，但是两者的商业动机和市场经济地位并无不同。20世纪著名的奥地利裔英国经济学家弗里德里希·奥占斯特·冯·哈耶兑认为，虽然个人和政治自由的基础是“经济事务中的自由，而离开这种自由，就绝不会存在以往的那种个人的和政治的自由”、但是“经济事务的自由”并非毫无节制，并明确反对放任自流的自由主义，赞同政府在维护经济自由方面发挥积极的作用。“基于基础能源和战略利益的考虑，在发达国家，国有企业尚分布在某些行业和资本市场，特别是在基础设施行业，国有企业依然盛行。以美国为例，虽然国有企业的数量在逐步下降，但是企业规模却在不断增长。截至目前，美国大约有50家国有企业，主要集中在能源、国防等重要领域，这些企业的出资人机构模式都是政府部门直接出资型，归美同财政部等指定部门管理。”相比之下，中国国有企业的数量庞大且涉及行业面广。对此，美国助理国务卿罗伯特·霍马茨指责中国给予了国有企业一些特殊的优惠，国有企业接受特别融资，人为导致了强竞争力。针对中国国有企业的指责主要出于以下几个方面的原因：”(1)国有企业的问责机制薄弱。中国的国有企业涉及一个十分复杂的代理链，董事会、所有权实体如国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)、各部委和政府彼此之间的权责划分不清晰。与民营企业不同，国有企业为两个对象——政府和私人股东服务。对于国有企业，政府有最终发言权，企业负责人的任命亦由其掌控而非来自董事会的决策。(2)国有企业与内部股东的关系缺乏透明度，与外部利益攸关方的关系缺乏公正。特别是非上市国有企业，难以保证其公平地对待所有股东。政府决定国有企业的决策往往导致其决策优于商事合同，从而损害利益攸关方的权利。而当利益攸关方受到侵害时，其亦缺乏有效的法律救济机制。(3)企业内部和外部的监督机制尚不健全。一方面国有企业可以因国家所有权的保护而免于陷入被兼并和破产的困境；另一方面国有企业董事会缺乏相应的权力和能力履行监督管理职能，并对自己的腐败行为负责。实际上，国有企业的改革已经经历了从表层的“放权让利”、“利改税”、“拨改贷”等改革到深层次的“承包制”和“股份制”所有权改革，且随着现代企业制度的建立，国有企业已成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体，政府与国有企业的关系发生了根本性的转变。
四、我国应对“外国政府控制的交易”审查的对策
2013年2月22日，美国华盛顿哥伦比亚特区联邦地区地方分院法官作出裁决，认定其有权审理“三一集团诉奥巴马案”，即其有权针对罗尔斯公司对总统令提出的程序正义挑战进行审查。这表明案件取得了阶段性的胜利，打破了依据美国国家安全委员会发山的禁令和总统令不受司法审查的神活，意味着案件将进入实质性的审现阶段；同时也表明，针对东道国对我国投资企业发起的以“外同政府控制的交易”为借口的投资准入歧视，我国是可以寻找救济突破口的。
(一)企业层面
1．配合行政许可：主动报备和签订减缓协议
我同企业若要顺利进军海外市场，除了表达合作共赢的意愿、证明纯属商业性投资之外，还须了解、运用东道国外资并购的报备程序。2008年澳大利亚《原则》不分新设成立还是吸收成立，规定所有的外国政府及实体的直接投资均须向外资审查委员会强制申报。而美国《外国投资与国家安全法》则对国家安全审查实行主动报符和强制调查两种方式。主动报备的审查程序相对温和，可以防范并购遭受总统禁止或撤销的风险，通常由交易一方或多方提交的主动报备通知而启动。相比之下，强制调查则比较被动，它是美国国家安全委员会或美同总统单方面启动的对某项交易的审查。如果审查结果是该交易影响到美国国家安全，那么可在任何时候责令取消咳交易，即使交易已经达成。
罗尔斯公司在并购之初并未就并购交易主动报备，因此陷入被强制调查的困境。其损失不仅包括数百万美元的论讼费以及收购的4家风力发电项目公司，还涉及其在美国已投资的风电计划，各项投入总额已接近1亿美元。一位支持美国国家安全委员会的美国律师认为：“美国国家安全委员会并不是故意刁难中国企业，三一集团可能存在侥幸心理，并没有在投资前预先申报美国国家安全委员会，事后造成的各种损失只能由三一集团自行承担，美国政府不会做出任何赔偿”。这种看法也折射出主动报备和强制调查表象下的两种不同态度——主动和被动所产生的后果。在主动报备的情形下，外资并购企业更易与美同国家安全委员会达成减缓协议，或者接受美国国家安全委员会对并购交易施加的限制条件。这两种措施源自《外国投资与国家安全法》中美国国家安全委员会的授权。具体的做法可灵活多变，包括应美国国家安全委员会要求增加某个董事或高管，采取安全措施，人员筛选，严格限制进入某处设施或数据库，制定雇员培训汁划，每年报送美国政府检查报告，在美国留滞某些记录，以及美国国家安全委员会允许的其他协议。
其实，我国已经有企业尝到了主动报备和签订减缓协议给跨国交易带来的好处。例如，中国兖州煤业股份有限公司于2009年10月对澳大利亚菲利克斯资源公司完成的收购便是一起成功范例。该公司通过与澳大利亚政府签订减缓协议有条件地取得并购成功。这些条件包括：(1)中国兖州煤业股份有限公司通过一家澳大利亚公司经营其在澳大利亚的煤矿，该公司总部及其管理团队要设在澳大利亚，首席执行官与首席财务执行官需常驻澳大利业；(2)并购后公司至少有两位董事常驻澳大利亚，其中一位为独立董事。于如果美国国家安全委员会对并购交易有所犹豫，交易方可以主动提起签订减缓协议，避免并购交易最后被否决。
2．选择合理的司法救济：“越权无效”之诉
一般来说，针对东道国的歧视待遇，投资者有寻求东道国救济和投资者一东道国国际投资争端仲裁解决机制救济两种途径。就东道国救济层面而言，因外国投资者遭遇准入禁止而起诉东道国政府的行为通常被列入行政诉讼的范畴。“三一集团诉奥巴马案”即属于此类诉讼。与侵权、违法之类的诉讼不同，对于准入之诉——所发生的损失通常是外国投资者在准入前或准入时已经发生的先期投入和预期利益的损失的诉讼，斥求不应仅限于取消禁令，还可以主张赔偿。英美法系国家实行司法审查制度，即普通法院根据利益关系人的申清，对行政机关的不法行为进行合法性审查，审查的主要依据是越权无效原则。对于罗尔斯公司的诉讼行为，美国财政部发言人纳塔莉·欧内斯特认为：“他们以诉诸法律。但外国在美投资委员会的条例明确规定，总统的决定不受司法审查”。也就是说，法律授子总统的权力限于暂停、限制或取消外资并购，而并未触及进一步的征收或征用。
(二)政府层面
1．完善商主体立法：《企业国有资产法》的规定过于强调维护国有资产权益、防止国有资产流失、巩同和发展国有经济的重要意义，而忽视如何保证政企分开、政资分开等涉及推进国有企业市场化等重要问题。这种立法意图很难保证作为市场经济主体的国有企业公平地参与市场竞争，其结果是国有企业在对外投资中不可避免地遭遇“外国政府控制的交易”的歧视。笔者认为，我国应当适时对《企业国有资产法》进行修订，从以下两个方面来完善针对国有企业的商主体立法：(1)取消不符合商主体特征的国有企业组织形式。《企业国有资产法》规定了4种国有企业形式——国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本
参股公司，笔者建议取消国有独资企业这种形式保留其他三种形式。这是鉴于国有独资企业系指依照《中华人民共和国全民所有制丁业企业法》设立的全部注册资本均为国有资本的非公司制企业，其内部的治理结构迥异于公司制企业，企业的高级管理人员由政府或者履行出资人职责的机构直接任命，政府通过向企业派出监事组成监事会，政府对此种企业的干预比较直接，彼此之间的关系缺乏透明度，其市场经济主体地位易被投资东道国曲解。(2)确保出资人机构符合商主体要求。《企业国有资产法》改革的重要使命之一就是促使国有企业真正成为市场经济主体，实现这一目标的重要环节是建立统一、明晰、透明的企业商主体要求的出资人机构，以对抗西方国家针对我国国有企业所谓出资人隐晦、代理链冗长，政府与出资人的关系缺乏透明，出资人的监督机制尚不健全等指责。因此，为简化企业的问责链条，加强出资人的监督杉[制，笔者建议《企业国有资产法》应确立国资委作为出资人的法律地位，赋予其监督国有资产运行的权力。
2．调整谈判策略：取消针对国有企业的歧视
中美两国已经启动双边投资条约谈判。美国关于未来双边投资条约谈判的基本构想是按照其本国模式展开的，这种模式为保护投资人制定了高标准。而中国则希望进一步敦促美国加大对中国开放的力度，避免美国贸易和投资保护主义，防止“政治性”障碍对中国产生不利影响。2012年《范本》为中美谈判带来了挑战和机遇，它“确立了目前世界上最高水平的投资规则。在投资准入、权益保障、环境、劳工、业绩要求、透明度、争端解决等条款方面，较之我国对外商签投资协定的惯常做法均有更为严格的纪律要求。与美开展投资协定谈判，意味着中国对外缔结国际投资条约将走向新的阶段”。中美两国已经启动新一轮的双边投资条约谈判，关于“外国政府控制的交易”问题是双方最严重的分歧之一。笔者建议，在有关“外国政府控制的交易”问题上，我国一方面应当吸收2012年《范本》第1条“条约用语”对“经营实体”的解释，明确国有企业享有普通商主体的法律地位；另一方面，应当排除任何潜在或明显的歧视性条款，力阻2012年《范本》第2条“范围和内容”及其脚注被采纳，将国有企业与政治党派或政府实体相提并论的做法显然有悖双边投资条约的非歧视原则。除此之外，还应在双边投资条约谈判之外启动专门解决国有企业问题的谈判。谈判的模式可以参照由国际货币基金组织主导的主权财富基金谈判模式。
注释：
1．冯书琴：《海外投资90％为国有企业近三成央企亏损》，《21世纪经济报道》[J]，2012年9月
2．黄锐：《三一诉奥巴马在美首次开庭律师称和解最理想》，《新京报》[J]，2012年11月30日。
3．李欣：《国有企业走出去与当代中国外交海外困局》，《国际展望》[J]，201 2年第2期。
4．张庆麟、刘艳：《澳大利亚外资升购国家安全审查制度的新发展》，《法学评沦》[J]，2012年第4期。
5．涂永前：《因果关系的历史轨迹与法律上的因果关系》，《国家检察官学院学报》[J]，2008年第6期。
6．韩龙、沈革新：《美国外资并购国家安全审合制度的新发展》，《时代法学》[J]，20l0年第5期。
7．参见何海波：《“越权无效”是行政法的基本原则吗?英国学界一场未息的争论》，《中外法学》[J]，2005年第4期
8．潘锐、娄亚萍：《中美双边投资保护协定淡判的演进与发展》，《国际观察》[J]，2010年第1期。
