论我国民办高校的法人性质与法律地位
摘 要：我国立法对民办高校私法和公法地位的界定不清，导致了民办高校法人性质的模糊。法律地位得不到保障，制约了民办高校的发展。文章在分析有关民办高校法人性质认识误区和消极后果的基础上，对如何确保民办高校同等法律地位提出了法律构想。
关键词：民办高校；法人性质；同等法律地位；立法原则
在我国，民办高校的存在是历史的必然，在缓解财政压力、增加高等教育入学率等方面，民办高校功不可没。由于我国民办高校既具有财团法人、公益法人和事业单位法人的某些特征，但因其主要属于私人资本投资办学，使得其不能划入上述范畴中的任何一个。长期以来，无论是理论界还是实务界，对民办高校法人性质就一直存在重大的分歧和误解。民办高校法律地位的模糊，直接导致了国家优惠政策的紊乱、教育腐败的加剧、民办高校之间竞争不公平等的诸多现实问题，极大地制约了民办高校的健康与持续发展。为此，本文在探讨民办高校法人性质的基础上，对民办高校法律地位进行了现实考察，并进一步提出了修正我国民办高校法律地位的初步构想。
一、关于民办高校法人性质的认识误区与消极后果
由于我国《民办教育促进法》只规定了民办高校自依法设立之日起取得法人资格，而依据《民法通则》却无法对民办高校进行法人归类。立法的模糊直接导致了理论上的争论不休与民办高校实践中的困惑。目前，关于民办高校法人性质的许多争议，都源于对民办高校法人性质的错误理解。概括起来，主要有两个：一是营利性高校与非营利性高校相混淆，二是学校公益性与投资的趋利性相混淆。
（一）营利性高校与非营利性高校相混淆
我国法律没有将民办高校区分为“营利性学校”和“非营利性学校”，也没有为两类不同的学校设置不同的注册登记渠道和监督管理政策。我国《教育法》第二十七条规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构”。《民办教育促进法》第三条规定“民办教育事业属于公益性事业”。《民办教育促进法》，其中第五十一条明确规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其它的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”《民办教育促进法实施条例》第三十八条第一款明确规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。”而第四十四条又规定：“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每一个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。”可见，《民办教育促进法》回避了民办教育的非营利性，但又在实质上倾向于综合按照出资者对民办高校的控制程度和民办高校的教育服务类型以及学校盈余的分配状况三项标准来划分“营利性学校”和“非营利性学校”。从理论研究来看，胡卫为认为将现有的民办高校分为非营利与营利性两大类，而宁本涛在《中国民办教育产权研究》一书中，将民办教育组织分为非营利性、准营利性和营利性三种[1]。
（二）学校的公益性与投资的趋利性相混淆
《教育法》规定“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。《民办教育促进法》也强调“民办教育事业属于公益性事业”。在这些法律条文和许多公众甚至学者的观念中，民办教育具有公益性，必然要求其“非营利性”。但是，由于过于强调民办教育的公益性或民办高校的非营利性，而忽视或回避了资本的趋利性。事实上，资本是具有趋利性的，营利是资本的本质属性，民办高校作为法人与其投资者是平行的法律人格，民办高校的非营利性与民办高校投资者的营利性投资需求并无矛盾。 ##end##
从我国近年来的实践看，对民办高校性质的不适当理解，产生了一系列的不良后果，主要表现在以下三个方面：一是滋生教育腐败，二是加剧了民办高校之间的不公平竞争；三是导致了教育乃至整个社会的不平等。
二、民办高校法人性质的法理分析
（一）法人的分类与标准
依据不同的标准，法人主要有以下两种分类：一是依据法人设立所根据的法律为私法抑或为公法，将法人分为公法人和私法人；二是依据其设立的目的是公益或者私利，将法人分为公益法人、营利法人和中间法人。而依据我国的《民法通则》，法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人。法人类属是法人性质的立法或学理表达。
（二）我国民办高校的法人性质
如上所述，公益法人与营利法人是依法人目的进行的分类。按照这一分类，无论公办学校还是民办学校都是以培养人才为目的，不以营利为目的，应归属于公益法人。民办高校是依照《教育法》、《民办教育促进法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等组织法和行政法律规范设立的，并没有规定高等学校是机关法人，《社会团体登记条例》也未将高等学校纳入其管理范围。因此，我国高等学校显然是属于《民办非企业单位登记管理暂行条例》中的非企业法人。民办高校与企业、机关、事业单位和社会团体相比，具有以下特征：
1、公益性。民办高校与公办高校一样具有公益性特征，不能以赚取利润为目的。但民办高校是由私人出资（包括投资办学和捐资办学）并由私人举办的高等教育机构，这一点是区别于公办高校的本质特点。民办高校在办学效益上，虽然不能像企业法人一样以经济收益为标准，并不能否认民办高校在办学过程加强经营管理，进行经济核算。
2、自主性。即民办高校为了教育教学的顺利实施和发展而在办学过程中享有的独立财产权的自主权。办学自主权是指民办高校依法自行决定办学的事物而不受任何单位和个人（包括投资人、捐资人）非法干预的权利。此种权利是高校作为相对独立的办学实体、作为具有独立意志的高校法人的前提。
3、目的特定性。民办高校法人以教学、科研为主，以培养人才为目的，这是民办高校法人同其他法人的又一区别。民办高校行使办学自主权和财产权的根本目的在于保障民办高校培养人才，这也是民办高校法人对社会承担的义务。为完成这一任务，国家授予民办高校法人某些公法上的权力，如招生、授予文凭或学位的权力等，这些都是民办高校与公办学校之外的其他法人所不同的。
根据分析可知，我国的民办高校具有财团法人、公益法人、或者我国《民法通则》所规定的事业单位法人的特征，但不能简单归入上述任何一类。我国的民办高校主要属于投资办学，不是捐资办学，因此不能划入财团法人范围；我国民办高校的投资者不管是否申明要求合理回报，但事实上都属于投资，都带有某种营利目的，因此也不能划入公益法人范围；我国民办高校是由私人出资设立的，不是“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”，因此也不能划入事业单位法人范围。因此，对于我国民办高校这一新生事物，法律上必须另设概念以便规范。笔者建议设立“公益事业法人”概念，即凡是从事公益事业的法人，都是公益法人，而不论其出资者是谁、由谁举办、由谁经营管理，也不论出资者的出资意图是为了支持公益还是为了获得投资回报。
（一）高校法律地位的学理解释
依照《布莱克法律辞典》，“地位”有4种解释：（1）把地位解释为状态、条件和社会地位，这意味着“地位”应以某种参照物或标准做比较。（2）把地位解释为“法律关系”，意味着“地位”应包含不同主体在发生相互关系时的权利、义务和责任。（3）认为“地位”就是指发生关系的各主体的权利、责任、能力和无能力。（4）强调“地位”是发生关系的主体之间客观上存在着不以各主体主观意志所转移的客观实在性。关于高等学校的法律地位，有学者认为主要是指高校在教育活动中的资格和身份。也有部分学者认为，高等学校的法律地位既包括高等学校在民事关系中的法人地位问题，也包括它在行政关系中的法律地位问题。还有部分学者认为，法律地位指决定个体属于某类的权利、责任、能力和无能力。笔者认为，民办学校的法律地位，具体到教育领域的民办高等学校的法律地位，是指民办学校在与政府和其它社会组织的关系中，以及在其自身的内部管理中的权利能力、行为能力和责任能力。具体到行政法律关系中民办学校的法律地位，是指的是民办学校在与政府或教育行政主管部门的法律关系中的权利能力、行为能力和责任能力。
（二）高校法律地位的法律规定
我国法律关于民办高校地位的规定主要有：《民办高等学校设置暂行规定》第一条规定：“民办高等学校是我国教育事业的组成部分。”《民办教育促进法》第三条规定：“民办教育事业属于公益事业，是社会主义事业的组成部分。”第五条规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。” 这是关于公办学校与民办学校法律地位同等原则的规定。此外，《民办教育促进法》第二十七条、第三十一条和第三十三条，以及《民办教育促进法实施条例》第二十七条、第二十九条、第三十一条和第四十三条，分别对“法律地位同等原则”做了细化和补充。《高等教育法》第一十三条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”应当说，从法律条文的规定来看，民办学校作为独立民事主体，与公办学校享受同等的法律地位是不成问题的。
（三）对民办高校“同等法律地位”的现实考察
现行法律虽然规定了民办高校作为独立民事主体，享有与公办高校同等的法律地位，但对民办高校的法人类型并未明确，我国民办高校的法律地位事实上一直处于模糊状态。民办高校法人性质的模糊，势必影响民办高校“同等”法律地位的实现。事实上，民办高校法律地位的不平等现实已经突出体现在以下方面：
1、招生权被破坏。由于地方保护主义施行，在招生中实行封锁政策，或实行所谓“招生准入收费政策”。招生同等权被破坏的另一个表现是，有些地方的教育行政部门或明或暗地执行“先公办，后民办”的政策，推行公办学校保护主义，即只有公办高校招生完毕，才允许民办高校招生，从而破坏了法定的招生同等权。
2、土地使用权不同等。根据《民办教育促进法》第五十条的规定，新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。但是实践中，民办高校建设用地之难已成为制约其发展的重要因素。
3、信贷支持的不同等。据初步统计，目前中国公办高校向银行贷款大致为1500亿至2000亿元，有的高校贷款已高达10亿至20亿元。如此高额的贷款，是民办高校所望尘莫及的。其主要原因，除了观念因素外，民办高校融资难还受到《物权法》、《担保法》关于学校担保主体资格的限制。
4、税收方面的不同等。《民办教育促进法》第四十六条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”《民办教育促进法实施条例》第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”但由于没有相关配套法规出台，使对出资人要求取得“合理回报”的民办学校的税收政策无法可依。
四、保障民办高校同等法律地位的观念引导与法律原则
鉴于民办高校与公办高校在事实上存在的差别待遇，已导致诸多消极后果，妨害了民办教育快速、健康地发展，最终损害国家的教育事业。因此，对这种事实上的不同等、不公平的局面，必须采取积极措施进行治理。主要措施包括：
（一）观念引导
在政策上乃至立法上给予民办高校以不同于公办高校的差别待遇，其根源在于社会上许多人特别是某些官方人员对民办高校存在偏见，认为公办高校姓“公”，民办高校姓“民”，民办高校的投资人投资兴办民办高校与投资创办企业一样，目的均在营利。因而，对民办高校持有某种程度的怀疑。另外，在处理民办高校与公办高校的关系时，这些人常把民办高校视为配角，视为补充，将其置于从属地位。此等观念的支配下，自然难以形成对民办高校与公办高校的一视同仁，破坏了二者公平竞争的环境。因此，要治理民办高校与公办高校的差别待遇，首先就应根治重“公”轻“民”的思想观念，才能对民办高校对于我国社会的发展所产生的作用和意义有一个较为深刻的认识，从而创造出有利于民办高校与公办高校平等竞争、共同发展、共同繁荣的法律和政策环境。
（二）法律原则
构建民办高校成熟与完善的法律体系、健全的法律制度，法律原则的确立是前提。
1、平等原则。公立大学与私立大学的平等一直是美国教育司法的主题之一[2]。美国通过一系列的法案与判例实现了私立大学的合法化，实现了私立大学与公立大学的同等地位。
2、大学自治原则。大学自治原则的作用主要体现在处理大学与政府之间的关系上。大学自治原则使得政府对大学的控制和干预变得于分谨慎，这就督促政府通过法律的途径实现其对大学的有限控制和干预。这样，政府就可以避免因直接干预大学的办学而引发政府与大学之间的纠纷，维护大学的学术自由权利。
3、民主原则。民主原则是教育立法的一项基本原则，要求国民参与教育法规政策的制定，促进教育决策和教育立法的民主化以及体现公民参与的社会性和公开性。在决策前广泛征求和听取各放代表的意见，能够关注各方利益与教育需求，不断提高教育立法的民主化和科学化水平。
4、权利救济原则。各国的私立高等教育立法，实际上都是以权利为核心的。“无救济即无权利”，当受教育权、平等权等权利受到侵害时，能得到公正、有效的救济，这正是权利的核心，也是权利本质体现。各国都建立了一套比较完整的保障体系，包括行政救济和司法救济。这些原则在国外私立高等教育的发展过程中从根本上保障了私立大学的权益，对我国发展民办高等教育具有相当的借鉴意义。
参考文献
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[7]邵金荣. 中国民办教育立法研究[M]. 北京：人民教育出版社，2001：98.
基金项目
湖南省教育科学“十一五”规划课题“民办高等教育发展中的法律问题研究”（课题编号：XJK06CJG015）之系列研究成果之一。
作者简介
李法兵，1966年4月生，男，汉族，湖南澧县人，法学副教授，高级经济师，企业法律顾问，英语学士，法律硕士。研究方向：法学、法律经济学、法律英语。
工作单位：湖南涉外经济学院
联系电话：13873109016 （0731）88145963
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