1.中国农村医保政策的历史演进
中国传统农村合作医疗制度形成要追溯到新中国成立之前。早在20世纪40年代，陕甘宁地区就率先成立了卫生合作社。新中国成立后的1955年，山西省高平县米山乡成立了全国第一个卫生保健站——米山联合保健站。此后，山西、河南等地农村也相继出现了一批由农业合作社举办的保健站和医疗站。不过，这些保健站或医疗站只是群众自发建立的具有互助共济性质的医疗卫生组织，并无国家政策的引导和扶持，因此，其医疗保障功能非常有限。直到1959年，卫生部才在全国农村卫生工作会议上正式肯定了农村合作医疗制度。1965年9月，卫生部下发《关于把卫生工作重点放到农村的报告》，从而极大地推动了农村合作医疗在全国范围的发展。据统计，到20世纪80年代初，农村合作医疗覆盖率已由1958年的10%上升至90%。[13]然而，随着中国农村家庭联产承包责任制的推行，农村集体经济体制也随之发生变化，乡村公共积累逐渐下降，以集体经济为基础的合作医疗失去了依托，同时受文化大革命“左”倾思想影响，农村医疗政策基本处于空白状态。1986年，中国农村合作医疗参合率下降至5%，绝大多数的农民失去了基本医疗保障，农民的看病陷入困境，农村出现了严重的“因病致贫”和“因病返贫”现象。
自20世纪90年代起，农村合作医疗开始进入恢复和发展阶段，面对传统农村合作医疗出现的问题，国家进行了一系列改革，但效果一直没有得到明显改善。直到2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度（以下简称新农合），并提出到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民的目标。基于此，国家开始加大财政支持的力度，提高人均补助标准，参与新农合的人数逐年增加。到2010年，新农合覆盖面超过农村的80%，后几年呈快速上升趋势。据国家卫计委统计，截至2015年底，全国参加新农合人口数达6.7亿人，参合率达98.8%。人均筹资由2011年的246.2元增加到2015年的490.3元。[14]然而，长期以来，中国实行的是城乡分割的二元管理制度，城市和农村在公共物品的供给和政策的享受均呈现比较大的差异。比如，2011年为例，国家投入到城市的卫生费用是18571.9亿元，2697.5元人均元，占比76.3%，而同期农村的总量为5774.0亿元，人均为879.4元，占比为23.7%。[15]2016年1月，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，明确提出整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，但截止到2017年9月，全国启动城乡整合运行的县市仅为65%左右，城乡的卫生费用投入比仍然保持比较大的差距。