必须清楚的是，政府行政成本是政府自身存在、运行和发挥职能的基础，任何类型的政府的存在都离不开行政成本的支撑和维持。在现代社会，政府为实现公共的善，克服市场的负外部性，需要以税收的形式无偿消耗社会一部分劳动产品，除了维持自身的运转，还会再以公共产品和服务的形式，平衡不同地区、利益集团的偏好,从而趋近帕累托改进。因此，行政成本的客观存在是政府统治社会的前提1，行政成本是政府不可避免的消耗。
尽管学界关于行政成本的内涵和外延存在争议，但对政府运行成本畸高的现状却已经形成了普遍的共识。对于政府行政成本过高而不能保持适度的原因，有学者认为，行政成本高涨的原因并非源于政府机构膨胀及公务员数量多少，其实际因素在于行政管理内容和项目的增加、政府组织硬件的改善、公共消费的提高、社会发展进步以及软约束体制和行政成本的转嫁等2。进而学者分别从经济、制度、法理等层面对行政成本高企原因展开分析。其中学者张雷宝认为，经济增长水平和财政支出水平等是影响行政支出的重要因素3。再有学者从制度层面指出，包括人事考核、财务预算、行政审批、行政监察等在内的制度的不完善，是造成政府行政成本居高不下的重要原因4。
“适度”一词，现代汉语词典解释为“程度适当”。“成本”原是经济术语，是指个人或企业在经济活动中的资源消耗，行政成本是成本理念外延至行政领域。适度行政成本是指，政府的行政成本维持在一个适当的限度，在这个限度允许的范围内，政府的消耗不影响国民经济发展水平，政府的行政支出既可以维持各项职能得以正常履行，同时也不至于过高而超出社会的承受能力和感知。也就是说，政府的行政成本随着社会经济发展程度、公共消费水平以及其自身发展水平而变化，但这种变化应该保持在一个合适的范围中。
行政成本依照划财政支出计量难易分为直接成本和间接成本，也可根据行政支出表现形式将行政成本划分为显性成本和隐形成本，但这些分析大都是对行政成本的定性分析，突显了行政成本支出的差异性，而不能将与对行政成本的定量分析相结合。而适度行政成本这一概念则是将对行政成本的定性分析和定量分析相结合，它既强调了政府行政支出的“质”，同时也对行政支出的“质”做了量的规定。因此，一个维持适度行政成本的政府，应该包括两个相互协调的要素：“质”与“量”。