在监察体制改革试点工作的进程中,“留置”甚至被相关学者误认为是某类刑事强制措施或其变种。有果必有因,笔者查阅相关法律法规与文献资料,对留置与拘留[我国拘留措施目前存在三种类型,分别是行政拘留、刑事拘留以及司法拘留。在此笔者仅将留置与刑事拘留作出区分。
]、逮捕、指定居所监视居住进行比较研究,发现如上四项措施确有共通之处,总结如下:第一、四种措施均可以适用于涉嫌贪污受贿、职务犯罪人员。第二、四项措施都具有强烈的人身限制性。不论相关人员是否被羁押,也不论公权力机关将其控制何处,此四项措施都具有明显限制公民人身的性质。第三、执行机关都负有通知义务。对于以上四种措施适用后,执行机关除因客观情况无法通知外,都应在24小时内通知被采取措施的人员家属及所在单位。如上陈述也从侧面印证了以上言论的出现,一定绝非偶然。为了消除疑惑,帮助读者更好地区分留置与以上刑事强制措施,统一立法认识,笔者对该四项措施做如下区分:
(一)决定主体存在差别
正如笔者前文论述,留置措施的决定主体是国家监察部门,即国家监察委员会和地方监察委员会及其工作人员,而公安机关和人民检察院都可以作为拘留措施的决定机关。一方面,在公安机关管辖案件中,办案人员认为需要拘留犯罪嫌疑人时,报相关负责人批准,签发拘留证,由公安机关相关人员执行。另一方面,人民检察院在自侦案件中,对于逃避侦查、毁灭证据、企图自杀的犯罪嫌疑人也有权决定适用拘留措施,由该院检察长批准决定后,送达公安机关执行。依照《宪法》和《刑事诉讼法(2018年修正案)》相关规定,除人民法院和人民检察院享有逮捕的决定权外,其他机关均无权决定对我国公民实施逮捕。人民检察院的逮捕权主要包括两个方面:(1)人民检察院享有批捕权。公安机关在案件侦查阶段,认为有必要对犯罪嫌疑人实施逮捕时,应当报同级人民检察院审批,但是公安机关不是逮捕措施的决定机关,其只享有申请逮捕权,不享有决定权。其次,人民检察院享有逮捕的直接决定权。人民检察院在受理自己直接管辖的案件时,需要逮捕犯罪嫌疑人的,报上级单位或相关人员批准,有权决定逮捕。在刑事审判阶段,人民法院对有必要实施逮捕以及违反取保候审、监视居住情节严重的被告人有权决定采取逮捕措施。对于指定居所监视居住的决定主体,笔者参照《刑事诉讼法(2018年修正案)》第66条[ 《刑事诉讼法(2018年修正案)》第66条规定:人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况,对犯罪嫌疑人、被告人可以拘传、取保候审或者监视居住。]、74条、75条之规定总结得出,公安机关、人民检察院以及人民法院均有权对被控告人决定采取指定居所监视居住。
(二)适用条件明显不同
1、留置的适用条件
留置启动时间节点应是监察机关已经掌握了被调查人的部分违法犯罪事实及证据,而该被调查人员尚未被司法机关采取任何刑事强制措施之前。依照《监察法》第22条之规定,监察机关对被调查人员适用留置措施,务必满足以下要件:
(1)涉案要件。对于这一要件,笔者认为监察机关在适用留置措施时应从两方面慎重考虑:a.涉案性质。被留置人员涉嫌的违法犯罪的性质应主要为贪污贿赂、失职渎职等行为,被调查人员实施其他性质犯罪活动不宜适用留置措施。b.违法程度。被调查人员必须涉嫌严重职务违法和职务犯罪方可适用留置,那就意味着职务违法行为就必须满足“严重”这一要素,因此针对涉嫌职务违纪、轻微的违法人员应明令禁止对其采用留置。至于何为“严重”,笔者认为立法机关有必要尽快出台法律解释,统一法律适用口径。
(2)证据要件。《监察法》明文规定了留置启动的证据要件,是“已经掌握部分违法犯罪事实及证据”。也就说监察机关采取留置措施应当具备较为充足的证据材料,而不是仅仅通过粗糙的举报材料、上访记录等不辨真伪的信息,就冒然地对涉案人员采取留置。但是,该法目前对“掌握部分违法犯罪事实及证据”的标准还未做出进一步详尽规定,为了真正实现反腐的法治化、防止留置权滥用,有关部门有必要完善立法规定。