中美电力体制比较分析

摘要：改革开放以后，中国的电力工业发展迅速，很快紧随美国之后，位居世界第二。本文通过对二者电力管理体制的比较，以利互相取长补短，更好地促进彼此的电力体制改革。

关键词：中国 美国 电力体制

改革开放以来中国经济飞速发展，作为经济发展动力的电力工业的发展更为迅猛，装机容量和发电量快速增长。自1996年起，中国的发电装机容量和年发电量一直位居世界第二位，紧随美国之后，位居世界第二，成为名副其实的电力大国。随着经济的发展科技的进步，这两个电力大国都在积极探索电力管理体制的变革之路。比较二者的电力管理体制，可以互相取长补短，以利于彼此的电力体制改革。

一、中美电力体制的相似点

1、两国在改革前都采用发电——输电——配电垂直一体化的电力管理模式

电力工业是国民经济的基础工业，是国民经济发展助推器。电力工业有其他工业的共性，但更有其自身的特点。譬如：电力产品不仅是商品，而且是具有公共性的特殊商品；电力的产供销必须在同一瞬间完成，不可储存，是零库存产业；电力生产产品单一，社会需求量大，规模效益显著；电力工业成本有机构成高，一次性投资大，沉没成本高等。电力工业的特点及其在国民经济中的特殊地位，决定了它必然要受到政府的管制。##end##

中国电力体制改革前在管理体制上实行这种垂直一体化的管理模式，由其当时的政治体制和经济体制决定的。新中国成立后，政治上根据经典作家关于社会主义政权建设的理论，参照了巴黎公社和苏联社会主义建设的经验，并结合中国共产党在根据地的政权建设实践，建立了以人民代表大会制为核心的新型“议行联动”的社会主义政府权力运作模式[①]。经济上实行了在公有制基础上的计划经济体制。新中国的成立使多年战乱得以停息，民族独立真正实现。建国之初，面对濒于崩溃的国民经济，拥有强大权威的共产党和政府为了集中全国的人力、物力、财力发展工业，快速恢复国民经济，采取了在公有制基础上的计划经济体制。新中国成立时，全国拥有发电装机容量仅185万千瓦，年发电量仅43亿千瓦时。面对这样的局面，党和政府高度重视能源工业特别是电力工业的发展。1958年，毛泽东主席指出：电力工业是国民经济的“先行官”，电力应该先行一步，这样才能适应工农业生产需要。在电力先行的指导思想下，电力工业有了长足的发展。这种由高层重视的垂直一体化的电力工业管理模式促使了当时中国电力的发展，基本满足了经济恢复和发展的需要，提高了人民生活水平。

而美国在电力体制改革前实行垂直一体化管理模式是基于传统的自然垄断理论。传统的自然垄断是建立在规模经济的基础之上，规模经济是自然垄断的充分必要条件。自然垄断的基本特征就是生产函数呈规模报酬递增(成本递减)的状态，即生产规模越大，单位产品的成本就越小[②]。当整个行业存在规模报酬递增现象时，由于生产该产品的平均成本随产量的增加而持续下降，如果把该产品的生产全部交给一家垄断企业来完成，对整个社会来说总成本最小；在这种情况下，与其让若干家企业互相竞争进行分散生产，不如把全部生产都交给一家企业去进行，这样就形成了自然垄断。所以有学者认为，自然垄断就是这样一种状况：单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品。自然垄断之所以产生，是因为规模经济表明一个垄断企业比两个或以上的互相竞争的企业能够提供更廉价的服务。上世纪的大部分时间里，在电力工业的三个主要部分—发电、输电和配电被认为存在着天然垄断的条件。这种自然垄断主要来自于电力生产和输送规模经济的要求：一方面，因为发电设施投资大，建设周期长，而且电力规模集中生产更为经济有效，另一方面，输电设施投资巨大，在输配电系统中，如果由互相竞争的公司拥有重复的网络供电，势必造成比单一垄断电网供电更高的费用。在这种理论的影响下，改革前美国的电力工业主要是由垂直结合的电力公司组成，每一个电力公司包含发电、输电、配电和零售部门。

2、电力体制改革的方向相似：建立竞争性电力市场模式

由于这种发电、输电、配电一条龙的垂直管理模式以及政府对电力工业采用服务成本定价的管制，近年来，造成发电能力备用下降，发电输电设施老化，电力供应紧张，供电可靠性和保证率下降，电力消费价格普遍增加。例如美国，供电成本节节上升，电力建设投资严重不足。电力工业的衰弱，对国民经济的持续发展产生了强烈的制约作用。在这种背景下，很多国家政府认识到必须对电力工业体制进行改革，通过市场化和私有化来注入新的活力[③]。

中国从1978年党的十一届三中全会以后，中国的电力工业体制进入了改革探索时期。 1995年，允许外商投资电力项目，“独家办电”的垄断体制开始打破。电力市场形成多元化投资主体。这个阶段被称为第一轮电力体制改革。1997年1月，为了贯彻中央关于政企分开的原则，由国家电力部改制而来的国家电力公司的挂牌成立，标志着第二轮电力体制改革的开始。这轮改革的目标是通过完成公司化改制，实现政企分开，打破垄断，引入竞争，建立规范有序的电力市场，优化资源配置[④]。2002年3月，国务院正式批准了《电力体制改革方案》。4月11日，国家计委公布电力体制改革方案内容。这个被称为“5号文件”的电力体制改革方案是一个推动市场化改革的纲领性文件，它提出了电力体制改革的总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。2002年12月29日，中国电力新组建（改组）的11家公司正式宣告挂牌，这标志着中国电力工业由此进入了一个崭新的发展时期。新组建（改组）的电力公司包括两大电网公司、五大发电集团四大辅业集团。从此，中国的电力体制改革走上了逐步形成竞争性电力市场的道路。

    美国自1993年以来在电力系统进行了被称为“放松管制”的体制改革，核心内容是把传统的“发电一输电一配电一售电”统一管理的一体化过程分开，将承担一体化管理的地区垄断性电力公司进行重组，电力公司放弃(出卖)发电厂；在发电、配电领域推行自由化；建立独立的中心调度机构及电力交易市场，直接受联邦能源委员会管制；电力公司主要管理变电系统及电网维护。这项旨在打破垂直一体化管理模式，形成竞争性电力市场的改革正在美国大部分地区展开。各州根据自身情况采取谨慎步骤逐步进行着，主要焦点是保证有富裕的电力供应和电价保持稳定。对现有电力公司的职能不是全部改变，一般只卖掉25%电厂容量的产权，竞价电量仅占总供应量的15 %，以保持供电的可靠性。

二、中美电力体制的不同点

1、产权结构不同

产权制度安排一般有四种形式：私人所有权、国家所有权、地方政府公共所有权、混合所有权。由于中美两国的经济基础截然不同，两国的电力产业的产权也截必然不同。改革开放之前，中国的电力产业的产权非常单一，在发电、输电、配电、售电一条龙上，只有国有和集体所有两种产权形式。1985年以后，投资体制放开，发电侧的产权开始多元化，私人所有权、国家所有权、地方政府公共所有权、混合所有权在发电侧并存。美国是自由市场经济国家，美国从建国以来都对政府怀有深深的戒心，所以美国的国有企业很少。美国的电力工业绝大多数是私人投资者拥有的私营电力公司，在美国大约存在100多家私营电力公司。除了私营电力公司外，也存在数千个小的公共电力公司和几个较大的公共电力公司。[⑤]小的公共电力公司由城市或农村电力合作社拥有和操作，但这并等同于中国的集体所有制。

2、市场化的程度不同

虽然中美两国电力管理体制改革的目标相似——建立竞争性的电力市场，但是两国目前的市场化程度大不相同。中国是在打破原来的计划经济体制的基础上建立社会主义的市场经济体制，市场经济是外来的，而不是内生的。而美国的市场经济是内生的，电力体制改革是在原有的市场经济的基础上，打破原来的垂直一体化的管理模式，注入竞争的因子。所以，目前两国的电力市场化程度差异很大。

中国的电力体制改革是由政府主导的改革，主要是运用行政强制力量推动，旨在打破行政垄断，形成竞争性的电力市场，满足中国经济发展的需求，为提高人民的生活质量提供保障。目前中国的电力体制改革主要是在发电侧形成了竞争局面，而且这种竞争仍然没有达到公正、公开和公平的要求。输电和配电侧的行政垄断依然十分牢固，竞价上网的态势虽已形成，更没有做到公开、公平、公正。售电侧虽然有了直供电的尝试，但售电侧的竞争格局尚未形成。电力立法严重滞后，电监会力量薄弱，监管无力，各既得利益集团为维护自己的利益不惜牺牲国家利益，阻挠体制改革的深化。总体上讲中国的电力体制改革虽然市场化的目标已十分明确，但在电价改革、输配分离的关键点上步履艰难，市场化的程度还很低。

美国的电力体制虽然也是垂直一体化模式，但这种模式的经济基础完全不同，美国的电力公司大部分为私人所有。尽管电力公司为私人所有，但这些电力公司必须受各州政府的公用设施管理委员会的管制，美国的电力属于受管制的垄断行业。美国的电力体制改革是立法先行，用法律来促使竞争局面的形成。联邦政府于1978年实行的公用电力管制政策法案鼓励非公用电力公司的发展，传统的垂直管理的公用电力公司不再是电力的唯一来源。1992年实行的能源政策法扩大了联邦能源管理委员会的权力，管委会规定了垂直管理的电力公司允许非公用电力公司进入其电网，在公开市场销售电力。管委会的这项规定执行起来艰难缓慢。为了弥补这一不足，管委会颁布了888号令，要求所有的电力公司公布进入电网的收费标准。888号令促进了电力批发销售的发展，但是进入电网的各种歧视依然存在。1999年10月管委会又颁布了2000号令，要求建立独立的区域输电组织，无歧视地运行输电电网。除批发领域的竞争外，零售领域的竞争也已开始。一些州的用户可以选择自己的供电商。一些州已通过法规，以规范零售领域的竞争。将竞争机制引入批发和零售领域后，美国的电力工业出现了巨大的变化[⑥]。美国已基本上打破的原来的垂直一体化的管理模式，形成了竞争性的电力市场。

3、电力监管机构的地位不同

   美国是联邦制国家，成立了独立的监管委员会，对电力市场的管制是通过两个机构来进行的。一个是跨州能源批发活动的联邦能源管理委员会(FERC)，是隶属于能源部的一个独立机构，采用的是委员会负责的方式；另一个是各州的公用设施管理委员会（PUC），管理本州的电力批发和零售活动。

联邦能源管理委员会（FERC）主要管理跨州的电力批发市场，如独立系统运行者、电力交易所、发电商，它有责任确保批发市场产生“公平合理”的电价。联邦能源管理委员会的具体责任是：

（1）    管理跨州的输电和天然气交易。

（2）    管理跨州的石油管道

（3）    管理跨州的电力输送和电力批发市场。

（4）    发放营业执照和审查私营、城市和州的水电项目。

（5）    监管与天然气、石油、电力和水电相关的环境影响。

（6）    管理所辖公司的会计和财务报告和市场行为。

（7）    批准州际输送管道的选址和遗弃处理。

  各州公用设施管理委员会（PUC）管理本州的公用设施零售价格和市场，管理长途通信、电力、天然气及其他领域，它有责任保证本州消费者在一个合理价格上，得到安全和可靠的公用设施服务，保护消费者，促进本州经济的健康发展。其具体职责是：

（1）    建立服务标准和安全规则，授权价格调整。

（2）    检测本州内所有的设施的安全。

（3）    管理市场和所有市场参与者的非竞争性行为，解决消费者对公用服务公司的诉告。

（4）    执行立法机构建立的环境标准，达成能源效率、清洁能源、可再生能源的目标。

（5）    管理公用设施的建设。

（6）    审批公用服务公司的兼并和工业体制改革。

中国是单一制国家，中国的国家电力监管委员会隶属于国务院，按照国家授权履行电力监管职责。中华人民共和国国家电力监管委员会根据国务院授权，行使行政执法职能，依照法律、法规统一履行全国电力监管职责。其主要职责是：

（1）    负责全国电力监管工作，建立统一的电力监管体系，对国家电力监管委员会的派出机构实行垂直领导。

（2）    研究提出电力监管法律法规的制定或修改建议，制定电力监管规章，制定电力市场运行规则。

（3）    参与国家电力发展规划的制定，拟定电力市场发展规划和区域电力市场设置方案，审定电力市场运营模式和电力调度交易机构设立方案。

（4）    监管电力市场运行，规范电力市场秩序，维护公平竞争；监管输电、供电和非竞争性发电业务。

（5）    参与电力技术、安全、定额和质量标准的制定并监督检查，颁发和管理电力业务许可证，协同环保部门对电力行业执行环保政策、法规和标准进行监督检查。

（6）    根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督检查有关电价；监管各项辅助服务收费标准。

（7）    具体负责电力安全监督管理工作。制订重大电力生产安全事故处置预案，建立重大电力生产安全事故应急处置制度。

（8）    依法对电力市场、电力企业违法违规行为进行调查，处理电力市场纠纷。

（9）    负责监督电力社会普遍服务政策的实施，研究提出调整电力社会普遍服务政策的建议；负责电力市场统计和信息发布。

（10）按照国务院的部署，组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议。

（11）承办国务院交办的其它事项。

从以上两国的电力监管机构的职责中可以看出：美国独立的电力监管机构监管的面比较广，权力也比较大；中国的依附于政府的电力监管机构监管面比较窄，权力也比较小。

综上所述，中美这两个发电大国在全球电力体制改革大潮中都在寻找着适合自己国情的改革之路，两国都曾有过成功的经验和失败的教训。由于体制、历史和文化等方面的不同，两国的电力体制改革虽有点点的相似，但是很多方面还有很大的不同。本文通过对对二者的比较，期望能达到取它山之石攻己之玉的目的。

参考文献

[1]施雪华. 政府权能理论[M]. 杭州: 浙江人民出版社. 1998.

[2]张帆. 对自然垄断的管制[A].汤敏,茅于轼.现代经济学前沿专题(第二集)[C]. 北京: 商务印书馆,1993.

[3]周定山. 西方国家电力体制改革实践及经验教训[M]. 北京: 中国水利水电出版社. 2005.

[4]李奕. 电力体制与电价改革[D]. 吉林大学硕士论文，2004年.

[5]沈培新. 美国电力管理体制的改革[J], 国外电力. 2005（3）.