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监察全覆盖背景下法官惩戒程序独立运行的制度逻辑
 
更新日期:2019-07-24   来源:当代法学   浏览次数:280   在线投稿
 
 

核心提示:新《监察法》实施后,尽管法官惩戒程序的规范依据的效力位阶相对较低,但其基本内容却高度契合中央全面深化改革的精神内核。而且2018年7月刚刚召开的

 
新《监察法》实施后,尽管法官惩戒程序的规范依据的效力位阶相对较低,但其基本内容却高度契合中央全面深化改革的精神内核。而且2018年7月刚刚召开的“全面深化司法体制改革推进会”,再一次提出要“完善法官、检察官惩戒机制,防止制度空转”。法官惩戒程序作为十八届四中全会以来司法改革中一项重要举措,不仅仅是具有政策层面的意义,更重要的是其在法理和司法实践层面的重要价值。
(一)法官惩戒程序独立存在之价值
1.有利于推进以审判为中心的诉讼制度改革
党的十八届四中全会《决定》提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”,凸显审判在刑事诉讼中的中心地位,就是要从根本上建立公正、中立、高效、权威的司法制度。
从司法中立性的角度。审判责任追究程序的独立存在,既能摒除法院内部主导的法官惩戒可能引发“偏袒自己人”的合理怀疑,又能消除法官在行使审判权过程中对过度追究监察责任的担忧。符合审判权性质及其运行规律的审判责任追究程序,能够让法官将精力集中于审判活动,提高庭审质量和裁判品质。
从司法公信力角度。错案追究责任的轻易频繁启动,一方面会消解公众对司法权威和司法公正的信赖和情感基础,另一方面也会对法官构成负向激励,使法官在追责程序的“达摩克利斯之剑”下缚住手脚,使法官更容易屈从于“权威”或“民意”。同时,法官惩戒委员会由法官、律师、人大代表等多元参与,有助于形成“裁判共识”,促进法律职业共同体的形成。
从司法专业化的角度。“以审判为中心”强调“保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”,实现庭审的实质化。这对法官的庭审能力和职业操守提出了更高要求,受法官专业能力以及司法责任制的潜在压力影响,法官职业风险显著增加。在此意义上,保留并完善独立的审判责任追究程序,有利于激励和约束法官依法履职。
2.审判责任认定须遵循司法判断标准
法官依法履行审判职责的行为不受责任追究,既是审判权行使规律的内在体现,也是法官职业保障的基本要求。在案件争议事实认定和法律适用过程中,法官只要在法秩序框架内遵循专业判断的思维逻辑作出裁判,即使结果是错误的,也不应被事后追究审判责任。而且审判权作为一种判断权,其行使必然带有一定主观性。“应当废止片面结果导向的错案责任追究机制”,反对错案责任认定上的“客观归责”立场。因此,违法审判责任认定属于司法专业判断范畴,须构造独立的司法性审理程序,由中立、专业的外部主体行使判断权。
例如,受限于证据情况、具体案情以及法律解释方法和认识论差异等问题,司法裁判对于案件客观真实的还原,在很多情况下永远无法达到高度“保真性”程度,而只能追求最大限度的法律真实。“从解释原理来看,不同法官对法律的理解不同很正常,特别是在较为疑难的案件中法官们的理解会有更大差异”。当错案发生时,事后判定原审裁判者是否存在故意或重大过失所秉持的基准,也只能是该错误裁判所发现的“法律真实”偏离于一般标准的程度和范围。而这些“一般标准”则指的是法律共同体成员平均水平上的专业判断标准。
3.域外经验印证审判责任追究程序的独立性
各国基于制度环境的不同,所确立的审判责任追究制度也呈现多样性,但主要法治发达国家的制度实践经验还是存在诸多共通性,可资借鉴的主要有三点:
第一、法官惩戒主体的中立性和独立性。在组织机构类型上,域外法官惩戒主体主要分为立法性、司法性或专门性机构,通常并不包括行政机关。如日本宪法第78条即明文规定“行政机关不能对法官进行惩戒处分”。在法律位阶上,域外法官惩戒机构的组织层级通常较高,以保障其惩戒权力行使的公正性和权威性。德国《法官法》则规定在联邦普通法院和各州法院设联邦职务法庭和州职务法庭,分别负责审理联邦法官和州法官违纪事件。美国的联邦司法委员会也是一个较为独立的司法机构,“基本能实现法官自己管理自己” 。
第二、法官审判责任认定程序的司法性。加拿大的法官惩戒制度将对法官司法行为投诉的调查程序和事实认定的审理程序分离,先由专门成立的调查委员会按照规定程序对投诉和指控事实展开调查并向司法理事会提交包含处置建议的报告,再由司法理事会就是否免除法官职务进行审议。德国《法官法》第79条明确规定,职务法庭的诉讼程序至少应当包括两审。我国台湾地区“法官法”第51条亦规定,法官之惩戒应由“监察院”弹劾后移送职务法庭审理。
第三、法官惩戒事由和标准的明确性。美国的法官惩戒制度中,各州法院系统多采纳美国律师协会制定的《法官纪律惩戒程序示范规则》,此规则中列示了明确具体的惩戒事由和原因。《德国联邦纪律法》也规定了警告、罚款、减薪等多元的惩戒种类和明确的惩戒标准。总体而言,域外法官惩戒事由和标准都有明晰而统一的规则,有利于惩戒主体独立公正地认定事实和划定责任。
(二)法官惩戒程序独立的相对性及与《监察法》衔接之必要
法官惩戒程序具有独立的价值,并不意味着完全独立于《监察法》之外。法官的公职人员身份也决定其职务行为应受监察机关监督。关键在于,合理保障当事法官的合法权利,并在正当程序的基础上,实现法官惩戒程序与监察程序的并行协调。
1.纪检监察机关是法官惩戒的重要参与主体
法官惩戒程序的独立性主要是指法官违法审判责任认定主体和程序的中立和独立,并非意在排除纪检、监察机关在审判责任追究程序中的参与和作用。一方面,基于审判责任类型的不同,纪检监察机关在法官惩戒程序中的地位和角色亦有不同。对法官的一般违纪违法行为,如泄露国家秘密或审判秘密、从事与职务无关的营利活动等情形,可以由纪检部门和监察机关在权限范围内调查处置。另一方面,从纪检监察主体自身的角度,人民法院内设监察部门是接受投诉、举报线索的主体,并可享有初步的筛选核实权。而外部独立的纪检监察机关则对职务违法犯罪享有调查处置权,在法官惩戒委员会作出惩戒决定后还可能负责惩戒措施的具体实施,都属于法官惩戒程序的重要参与者。
2.《监察法》是法官惩戒的重要法律依据
当前,制约司法责任制改革深入推进的重要瓶颈之一,是审判责任追究程序的规范依据不足。在《法官法》等立法尚未跟进修正的背景下,审判责任追究程序的正当性依据主要来源于改革精神、司法政策和司法解释。在这样的规范背景下,《监察法》成为规范法官惩戒问题的上位法之一,原则上相应的监察程序和监察措施都可适用于对法院和法官的监督。因此,《监察法》确立的诸多程序规则无疑应是法官惩戒的重要法律依据,法官惩戒程序应当与之并行协调。此外,法官的职务违纪、违法或犯罪行为,在经过相应的法官惩戒程序认定后,都可能适用或参照适用《监察法》第45条规定的处置措施。在司法改革的相关成果得到立法回应与确认后,法官惩戒的程序适用则以相应的特别法为规范依据,《监察法》则作为上位法和一般法,填补特别程序规则中的漏洞,缓和相关规则间的冲突。
3.人民法院应当接受纪检监察机关监督
虽然监察法规制的直接对象是包括法官在内的全部公职人员,但对个人行为的监督和规制实质上已蕴含了对相应国家机构的监督制约,体现了不同国家权力之间的制衡关系。因此,法官惩戒程序并不能完全超越国家监察机关的权力监督,其程序独立性必须建基于融合吸收监察程序的必要要素,并有效调和两种程序间的潜在冲突。在宏观框架上,法官惩戒程序的结构设计应当充分体现监察机关对全部公职人员监督的“全覆盖”。此外,根据《监察法》的规定,当监察机关向人民法院派驻监察机构或监察专员的情况下,监察权的外部监督会一定程度地内部化,此时这些监察机构或监察专员参与法官惩戒程序的方式和程度亦将有所变化,监察程序与法官惩戒程序的协调配合将更加顺畅。
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