探究我国国内纵向税收竞争

[摘要]税收竞争包括国际税收竞争、国内税收竞争。目前，人们对税收竞争的研究主要集中在国际税收竞争和国内横向税收竞争，对国内纵向税收竞争的研究较少。本文主要考察的是我国国内纵向税收竞争的情况，通过对我国国内纵向税收竞争的现状、原因及其产生的效应方面进行分析，从而提出相应的建议。

[关键词]税收竞争  纵向税收竞争  效应

                Research  on  vertical tax competition

Abstract: Tax competition, including international tax competition, domestic tax competition. At present, about tax competition research focused on the domestic and international tax competition horizontal tax competition, tax competition on the domestic longitudinal study less.The main text of the study is China's vertical tax competition, through tax competition in China longitudinal of the status quo because their effects were analyzed in order to make recommendations accordingly.

Key words ：tax competition； vertical tax competition ； Effect

一、引言

所谓的税收竞争主要指的是不同辖区政府之间为了各自的利益最大化而动用税收手段进行的制度内和制度外的角逐行为及其博弈过程。税收竞争包括国内税收竞争和国际税收竞争，前者发生在一国各级政府之间，后者则发生在各主权国家之间。按参与国内税收竞争的各级政府之间关系的不同，国内税收又分为横向和纵向两类。国内纵向税收竞争指的是一国范围内上下级政府之间在共同税基上的税收竞争。国内纵向税收竞争可以分为讨价还价式纵向税收竞争、地方政府违规式税收竞争、突击性纵向税收竞争及其他变相的税收竞争。对某一级政府而言,其纵向税收竞争能力的高低主要体现在两个方面:即是否具有政策的制定权和实施政策的机动权。前者包括税收立法权和收入分成规则的制定权,后者则是指其行政性征收管理水平,即吸取税收收入的能力。二者共同作用,展开对经济资源及税收资源的争夺,以提高本级政府控制财政的能力。##end##

    自20世纪90年代中期开始，西方学者开始研究国内纵向税收竞争问题。Dahlby(1996)分析了财政外部性包括纵向税收外部性与政府转移支付机制设计问题， Keen（1997）详细分析了财政联邦主义理论中纵向税收外部性问题， Wilson（1999）指出，如果不同级别政府同时对一税基征税，当一级政府对此课完税之后，提供给其他级别政府的税基就相应缩小，这样，一级政府课税给其他级别政府带来了负外部性。其主要研究了国内纵向税收竞争与征税过度问题。

二、国内纵向税收竞争产生的原因及现状

（一）国内纵向税收竞争产生的原因

   在财政分权和分税制以前，各种权利都集中在中央政府，几乎不存在纵向税收竞争，在此之后，产生了纵向税收竞争。我国国内纵向税收竞争的形成原因是多方面的，有制度方面的，也有经济等其他方面的。

1、经济体制的变化。从计划经济向市场经济的转变过程为我国国内纵向税收竞争提供了客观的基础。市场经济体系的建立，各市场进一步开放，各种资源和要素市场得到了发展，中央政府与地方政府的关联性和利益冲突就更加明显了，为国内纵向税收竞争提供了条件；

2、我国的分权改革。20世纪80年代以来的分权改革，尤其是1994年以来我国分税制的改革，改变了中央政府与地方政府的权利格局。财权税权一定程度上下放到了地方政府，地方政府有了自身的利益。而中央政府与地方政府仍然是管制与被管制的地位，地方政府依然要为中央政府组织财政收入。在维护地方经济利益又要为中央政府服务时，国内纵向税收竞争也随之而来。上下级政府对税收资源的竞争，是分税制财政体制下的产物，各级政府的利益与其能够管辖的税源有密切联系；

3、经济发展的衡量指标。在我国经济发展过程中，衡量地方政府经济发展程度和经济总量主要看GDP总量如何，财政收入如何，而税收收入是二者的主要构成部分。在唯GDP指标衡量的时代，地方政府为了反映自己的经济实力和政绩，就要扩大本地方政府的收入，在进行横向税收竞争的同时也会产生国内纵向税收竞争；

4、我国目前的政府体制和法律环境。长期以来我国是一个集权型国家，立法权等权利都集中在中央。在分税制以后，地方政府得到了一定的权利、但在立法权上是处于被动地位的。立法权、司法解释权都集中在中央，同时民主监督机制也不是很健全，受经济利益的诱惑，地方政府就会钻空子，变相与中央政府进行纵向税收竞争;

5、国家规模。国家规模也对纵向税收竞争的产生有一定的影响，国家规模越大，产生纵向税收竞争的可能性就越大，反之亦然。我国作为一个幅员辽阔、多民族的国家，由于幅员辽阔和多民族引起了巨额的财政支出。财政支出决定了财政收入。因此，我国的税收收入也就在数量上和地位上都超出一般国家。另外，政府规模的庞大，也使得各级政府间竞争加剧。

（二）国内纵向税收竞争现状

    横向税收竞争与纵向税收竞争是相互联系的，存在着横向税收竞争，就必然有纵向税收竞争。我国的国内纵向税收竞争主要集中在中央政府与地方政府税收利益分享方面的竞争，以及国税与地税征管机构之间税收征管程度的竞争。另外，也有立法方面的竞争。

中央与地方税收利益的竞争主要是在同一税基下征税产生的。例如，在我国的税种中，像增值税、营业税，所得税等都是中央与地方共享，必然会造成中央政府税收收入与地方政府税收收入的争夺，即税收收入利益分享方面的竞争。与此同时，在税收征管的过程中，国税局与地税局之间受税收收入的影响，也会有一定的纵向税收竞争。再次，在立法方面，立法权都集中在中央，我国地方政府没有立法权，即使有一定的权限也只是在经济特区和少数民族地区，对地方政府税收收入的影响是明显的，地方政府为了维护本地区的经济利益，势必会采取相关变相措施与中央政府进行纵向税收竞争。另外，国家税务总局对税法的解释权，表明中央政府在税收立法权方面的纵向税收竞争中占据了主导地位。

三、国内纵向税收竞争的效应分析

税收竞争必然会产生各种效应，国内纵向税收竞争也不例外。而税收竞争产生的效应无非是两种：即正效应和负效应，二者之间是有一个界限的，突破了这个界限就会相互转化。

1、正效应也可称为积极效应：（1）国内纵向税收竞争在一定程度上可以调动中央政府与地方政府的积极性，促进资源的合理和优化配置，带动经济的增长。中央政府和地方政府在进行纵向税收竞争时，会利用各种资源和要素，这样可以提高其使用效率，为双方服务，促进经济发展和经济总量的扩大。（2）适度合理的纵向税收竞争，可以提高我国中央政府与地方政府的工作效率。一直以来，我国政府间的效率都比较低下，而在一定经济指标的要求下，各方政府为了达到各自的任务，会提高自己的效率；（3）征税适度，促使各生产要素在各级政府之间自由流动，会使上下级政府之间的税收利益最大化，达到双赢的目的，也最大化了我国整体的经济总量和实力。

2、负效应也称为消极效应：（1）我国是一个集权型国家，各项权利都集中在中央，包括财权税权。立法权，解释权等等。这使中央政府在国内纵向税收竞争中处于优势地位，而地方政府则处于劣势地位；（2）在我国的税收征管体系中，国税局与地税局集中于地方政府，而在中央政府只有国家税务总局负责管理二者，而地税局没有相对独立的管理机构。这使地方政府在税收的征管过程中，以及共享税的分享中，处于不利地位；（3）在我国，税收资源是分布不平衡的。由于中央政府掌控的大局，掌握着更多的资源要素，而地方政府则相对较少。同时由于信息的不对称，资源要素在上下级政府之间很难自由流动，则会造成征税过度问题，从而恶化纵向税收竞争，扭曲双方税收利益最大化的目的。更进一步的是产生了资源的浪费问题，影响了我国经济的良性发展和社会和谐；（4）我国向来就是人治国家，管理体制存在着一些不合理的地方。尤其是在我国的改革过程中，在建立社会主义市场经济过程中，产生了一些腐败问题。而在国内纵向税收竞争中，也可能会产了类似问题，违背了我国建立民生财政的目的；（5）经济发展指标是我国考核政府的重要手段之一，各级政府为了达到或超过既定的目标而过度征税，会产生恶性的纵向税收竞争。其结果则会导致人民的税收负担加重，造成税款的流失，带来相应的税收风险和财政风险，破坏我国的税收法制环境。总之，过度和恶性的税收竞争对我国目前的发展是百害而无一利的，应该通过各种渠道加以优化直至杜绝，才能科学、和谐的发展我国经济和社会，营造一个良好的环境。

四、优化国内纵向税收竞争的建议

从上述分析我们可以看出，合理的纵向税收竞争有利于经济发展和各种目标的实现。但在现实经济生活中，合理纵向税收竞争的度是很难把握的，更多的是产生不合理的国内纵向税收竞争。为了规范不合理的纵向税收竞争，促进国内纵向税收竞争的良性发展，笔者提出以下建议：

（1）、权利的合理分配。改革开放以来，尤其是分税制以来，我国地方政府得到了一定的权限，但中央政府仍占主要地位。地方政府在纵向税收竞争中要获得公平，公正的竞争环境，必然要获得相应的权利，这就要求中央政府在一定程度上要放权让利，使地方政府得到更宽松的环境；

（2）、国税与地税系统的改革。为了适应社会主义市场经济发展的需要，建立了国税和地税系统。但在目前国内纵向税收竞争中，国税系统与地税系统的利益分享和税收征管可能会造成更为激烈的纵向税收竞争。所以笔者认为要改革我国的税收征管机构，使国税与地税的利益更加协调；

（3）、立法、司法等方面权限的改革。目前，我国的立法权，司法解释权等都集中在中央，在地方也只有经济特区和少数民族地区有一定的立法权。为了防止不正当的国内纵向税收竞争，我国的税法体系中的立法权，解释权等应该进一步下放，使地方政府得到一定的自由立法权，地方政府可以根据本地的实际情况制定具体的条例。中央政府与地方政府的纵向税收竞争业愈发公平和合理；

（4）、管理监督机制等的改革。在国内纵向税收竞争中，中央政府与地方政府的本质目的都是为了获得更多的税收收入，更好的促进整体经济的发展。于是，中央政府与地方政府应该共同制定税收竞争的约束机制，增强中央政府与地方政府之间关系的稳定性和规范性。建立经济发展的多样化考评机制，不能以GDP和财政收入等单一的指标作为唯一衡量标准。同时，要建立相应的监督机制和司法惩罚制度，对于上下级政府之间的违规行为进行处罚，进一步优化国内纵向税收竞争；

（5）、其他方面。在一定条件下，要促进资本，劳动力等要素的充分自由流动，防止上下级政府之间为了各自的利益最大化引起征税过度，从而加重人民负担和社会成本，歪曲国内纵向税收竞争。

[参考文献]

[1]葛夕良.国内税收竞争研究[M].北京,中国财政经济出版社,2005版.

[2]杨志勇.国内税收竞争理论-结合我国现实分析[J].税务研究，2003（6）.14-17.

[3]葛夕良.国内纵向税收竞争与征税程度模型分析.[J].财经论丛，2005（2）. 47-51.

[4]黄春蕾.当前我国国内横向税收竞争的实证分析[J].税务与经济. 2004（1）. 51-54;

[5]周克清.论我国财政分权体制下的政府间税收竞争.[J].税务与经济.2002（3）. 9-12