自秦始皇建立中央集权制王朝以降，中国的社会制度和意识形态一直体现着浓厚的专制主义色彩。对于具有封建专制传统的中国来说，“公民”的概念无疑为一个舶来品，发端于近代中国由民族危机引发的宪政进程中。辛亥革命前，当时社会中的有识之士在见证了风雨飘摇的清王朝腐朽、落后的统治后，思想上逐渐对臣民身份产生了动摇，提出“师夷长技以制夷”的强国口号。这其中，严复、梁启超等人在向西方学习过程中提出的“新民说”，正是中国公民身份认同的觉醒与开端。
严复自留学英国期间接受了斯宾塞的社会进化理论，并从其观点出发将全体国民素质的提升视作国家富强、民族兴旺的基础。他指出，“盖生民之大要三，而强弱存亡莫不视此：一曰血气体力之强，二曰聪明智虑之强，三曰德行仁义之强。”所谓新民，就是要改变“民力已苶，民智已卑，民德已薄”的社会现状，培养同现今社会有区别的个体。为了体现新民之“新”，严复主张“鼓民力，开民智，新民德”三育并举，分别对应体育、智育和德育。尤其重要的是，他主张废八股，引入西方的近代自然科学知识，学习资产阶级的民主、自由、平等的理念以提升每一名中国人的素质，避免中国出现被列强弱肉强食的结果，这不啻为对封建统治下臣民教育的巨大冲击。自此，中国产生了公民教育的萌芽，而新民的培养也随着王朝变革的进展部分得以落实，在社会中形成新的风尚。严复也因此被誉为中国近代史上向西方国家寻找真理的“先进的中国人”之一。在这一时期，另一位推动公民教育理念萌芽并赋予其实质内涵的重要人物是梁启超。从分析中国（清廷）贫弱的根源出发，梁启超在《新民说》中将培养“新民”作为“今日中国之第一要务”。通过强化集体“公德”意识和个体“权利”思想，梁任公所提倡之“新民”更是明确了个人的责任意识与权力观念。“新之义有二：一曰淬砺其本有而新之；二曰采补其所本无而新之。二者缺一，时乃无功。”正是抱定对彼时中国的判断，梁启超发出了“我国民所最缺者，公德其一端也”、“国家，譬犹树也；权利思想，譬犹根也”的呐喊，为这一时期的公民概念和公民教育赋予了深刻内涵。由此，该主张第一次明确了公民的实质，更使清末公民公民教育的理念在年轻的知识分子群体中产生了巨大的影响。
严复、梁启超所主张的“新民”概念，一方面强调的是立足于传统的臣民观念、私民观念的内部冲击与更新，另一方面也体现在对西方平等、权利、自由、责任等本不体现于传统观念的外部革新。而在清朝末年，公民教育也已成萌芽之势，不过由于内外双重因素的影响，这一时期的公民教育理念表现出浓厚的“启蒙”意涵，并未真正在实践层面发挥切实作用。
首先，就该时期公民教育理念自身来看，其主张与思想并不系统与完善，虽然具备一定的社会影响力，却未能把影响力转换成实践的动力。该时期，先行者们虽已提及现代公民概念中包含的自由、权利意识，并为重新塑造国民道德而奔走呼号，但对这一舶来概念的深刻内涵并未曾有全面的了解。严复的“三育并举”主张自不必说是借鉴自斯宾塞的一家之言，梁任公所坚持的新民思想在形式上坚持淬砺与采补并行，但在实现过程中却将后者作为新民之新的根本原则，体现出明显的民族虚无主义倾向，与彼时统治者期望的“保留传统，革新形式”的境况存在着较大差异。思想上存在的局限导致公民教育在实践中并未获得来自权力集团的支持，而该时期的公民教育理念也以最初的“三育并举”变为偏重宣传启蒙。这一方面扩大了公民教育理念的影响范围，起到了对国民就公民观念进行启蒙的作用，另一方面，公民教育也仅仅止步于“开民智”意义上的启蒙作用，对更深层意义上的“新民德”实践并无实质性的助力。
其次，就公民教育依托的外部环境来看，该时期无论“新民”主张亦或是相对应的公民教育理念，实质上是封建王朝的自救措施，目的是维系其风雨飘摇的统治，公民教育的发展仍然面临实质性的阻碍。清末的教育改革是清廷以维护统治基础为出发点所作出的尝试，其根本性质依然是封建统治的延续。而公民教育的推广要以民主政治作为土壤，这使得该时期公民教育与统治阶级之间存在着明显的张力，也就意味着专制王朝不可能推动以民主、自由为主张的公民教育得到长足发展而导致自我的覆灭。这也不难理解为什么失去该时期发展最大的助推力——封建王朝统治权力支持的公民教育，仅仅停留在萌芽状态而无法向前更进一步。随着人们越发意识到封建制度的存在是制约社会进步发展的最大桎梏，以推翻封建统治为目的的辛亥革命也就此拉开帷幕。伴随着封建王朝统治的结束，公民教育也迎来了发展的又一个新阶段。