20世纪后期开始，随着我国改革开放和社会主义市场经济的蓬勃发展，依法治国建设社会主义法治国家作为我国社会转型的重中之重，其中立法也逐渐由传统的立法机关主导向公众参与转化。虽然在2015年修改的《立法法》中明确的提出，保障公民通过多种途径参与立法。但是，公众参与地方立法在实际的应用中并未有法条的明文规定，就连“公众”这一基本而具体的概念也缺乏明确而具体的构建。因此，完善公众参与地方立法制度是实现地方立法科学化、民主化的前提和基础，是实现人民主人翁地位的重要表现。
（一）地方立法的概念
“地方立法公众参与”这一制度是一个复合概念的词组，利用解释概念最常用的方法“拆分法”，我们可以把这=一概念拆分为两个独立的概念，即“地方立法”和“公众参与”。在实践中，地方立法在法律体系中并没有一个完整的统一界定，大体上可以分为广义和狭义的两个层面，我们在此只讨论狭义的地方立法。
何为立法？所谓的立法，是国家制定、修改、废止和解释法律的一系列活动。享有立法权是进行立法活动的前提。然而，地方立法在我国的法律体系中是一个不可或缺的重要组成部分，是国家立法的重要补充。我们可以把地方立法概括为：地方的立法机关以及人民政府依据宪法和法律，以本行政区的实际需要和具体情况为出发点，依照法定职权和程序制定、修改、认可、废止地方性法规和地方性政府规章的活动。这是地方立法狭义上的涵义，只是规定了审议和制定法律的权力。然而，立法是一个体系严密、系统性强的一系列的活动，它包括提案权、起草权、审议权、发表建议权、签署公布权等一系列次权力的集束性权力。
本文所研究的地方立法采取了狭义的地方立法的概念，在此基础上进行公众参与立法的研究。
（二）公众参与的涵义
最初起源于政治学中的公众参与，“又称公民参与、公共参与，是指有参与愿望的公民通过一定的途径试图影响公共政策和公共生活的一切活动。”这种观点强调作为社会主体的群众和组织通过直接或间接的方式参与社会生活的管理中，从而影响和监督权力机关依法依规做出良好的决策。谢里·阿恩斯坦认为，“公众参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目的在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”从社会学的角度去理解公众参与，“是指社会主体在其权利义务范围内有目的的社会行动。法学视域中的公众参与，更多关注的是社会公众参与管理国家事务和社会公共事务的权利”，这种解释是以民主政治作为理论基础。作为小国寡民的典型国家古雅典采用的是直接民主制，即公民直接通过权利的行使参与国家管理和社会生活的治理。随着经济的发展，人口的骤然增长，“我们不能想象人民无休止地开会讨论公共事务。”现代的公众参与故不能在采取直接参与的方式，通常的作为是间接参与或者代议制。公众不在是直接的直接的参与到每一次会议中，而是选举出自己认为可信的可以代表自己行使权力的人去参与立法和国家治理中。
我国的公众参与的理论从20世纪90年代才开始逐渐的兴起的，但至今关于公共参与的定义在理论上并没有准确的界定。目前，学界对公众参与的定义主要有以下几种：一是早期俞可平教授提出的“所有公民试图影响公民生活或公共政策的活动都是公民参与。”二是贾西津教授提出的“公众参与是公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为。”三是王锡锌教授认为的，公众参与是“在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。”四是蔡定剑就提出的，公众参与“作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策决定公共事务或者进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公共和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共政策和治理行为产生影响的各种行为。”五是饶世权教授提出的一个比较通俗的理解，他认为我国的实际情况只能实行间接民主参与，即公民间接参与立法是一种典型的这毒内的主导参与形式的话，那么在地方立法公众参与则作为辅助制度，是为了“更为直接地反映公众的意愿和要求，”并约束公民间接参与中代表的行为，以防代表权的滥用，促进代表忠实的反映公众的意愿和要求。五种不同角度的理解各有其道理，但我们回归法理学上，公众参与是指多名社会公众主体在法律的规范下，参与管理国家和社会事务的权利。这也是本文最终对公众参与的一个认定。
（三）公众“主体”的界定
“公众参与”中的“公众”在《现代汉语词典》里的解释为：“社会上绝大多数的人。”但在学界，学者们对“公众”主体的范围界定相对于国家持有不同的观点。一种是公民参与说，认为参与的主体是相对于国家有关部门的普通群众，是政府为之服务的主体群众[10]。另一些学者则认为公众参与的主体并不局限于公民参与，还包括一切有关的公共权力部门、社会团体、企事业单位、群体。学界对“公众”的界定没有一个统一的涵义，为此我们在这里从法理学的角度进行理解。从法理学上讲，公众是指与组织主体发生相互联系、作用，所有成员面临共同的问题、利益或要求并且享有权利和承担义务的社会群体，一般包括公民、法人与其他社会组织。
通过拆分法对“地方立法公众参与”一词进行解释后，笔者认为，地方立法公众参与是指立法机关在制定地方性法规过程中，公民、法人或其他社会组织根据法律法规的规定，按照具体的程序、途径、方法等参与到立法的环节中。立法机关通过公众参与了解、获取公众的建议和意见，公众通过直接或间接的方式参与立法，对立法活动进行监督，二者通过相互的交流反馈，影响立法过程和结果的体系和制度规范，是立法结果更加科学化、民主化表现。