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脱欧过程中的英国政府、议会与政党
 
更新日期:2019-09-05   来源:现代国际关系   浏览次数:318   在线投稿
 
 

核心提示:(一)英国政府英国政府在脱欧过程中表现出更为强烈的集权倾向。公投后不久,英国政府就希望诉诸历史上属于君主的皇家特权(royalprerogative),容许

 
(一)英国政府
英国政府在脱欧过程中表现出更为强烈的集权倾向。公投后不久,英国政府就希望诉诸历史上属于君主的“皇家特权(royal prerogative)”,容许其在无须议会表决的情况下,自行处理外交事务及国际条约,从而完全绕开议会启动脱欧程序。英国没有成文宪法,对“皇家特权”的边界并不明确,如果英国政府成功援引这一权力启动脱欧,那么就很可能在未来继续援引这类权力,从而完全避开议会对脱欧过程的限制。这导致以英国女企业家吉娜•米勒为代表的一些“留欧派”以原告身份向英国最高法院(Supreme Court of UK)起诉,要求英国政府启动脱欧前必须先得到议会授权。英国最高法院受理了该案,并最终判决政府必须在获得议会正式表决通过的情况下才能够启动《里斯本条约》第五十条的脱欧程序。
该案对威斯敏斯特模式和对于脱欧都有深远影响。首先,英国是议会主权国家,议会拥有名义上的最高权力,最高法院无权要求议会采取或者不采取某项行动。在该案中,最高法院判决政府必须通过议会立法启动脱欧,实际上就间接指示议会通过相关法案,这对于议会主权构成挑战。用一位法律学者的话说,“该案件被法庭受理,其被受理的方式,以及最高法院判决英国政府及至议会去通过一项初级立法(primary legislation)的法案,相当于逆转议会主权并开启了司法的至上权威”。其次,该案判决议会制定法(statute law)高于“皇室特权”,使议会可以通过立法限制“皇室特权”的使用,这就使英国政府未来不能通过该项权力攫取脱欧的主导权,从而肯定了议会的重要作用。英国政府在初尝失败后,又希望阻止议会对最终“脱欧”协议行使表决权。根据《2010年宪法改革与治理法案》(Constitutional Reform and Governance Act of 2010),英国首相虽然有权不经议会同意缔结国际协议,但议会可以无限期阻止协议生效(indefinitely block ratification),这相当于对协议拥有最终否决权。英国政府为了避免类似投票,于2017年9月向议会提交了《欧盟退出法案》(EU Withdrawal Act)。该法案的本意是将1.9万条英国实行中的欧盟法例转移为英国本地法例,以避免脱欧期间出现法律真空,因而又被称为《废除法案》(Repeal Act)。然而,英国政府在法案内加入拥有500年历史的“亨利八世条款”(Henry VIII Powers),该条款容许政府无需议会全面批准便可修法,有助于政府快速筛选和修改从欧盟继承下来的大量法例,但也意味着政府与欧盟达成的“脱欧”协议不经过议会表决即可凭行政权成为法案。该条款将使政府权力过大,并使立法权进一步向行政权集中,因而受到来自议会不同党派的一致谴责。在党内外议员空前的压力下,英国政府被迫接受一项修正案,保证政府与欧盟达成的任何“脱欧”协议都必须通过议会表决(又称有意义投票,meaningful vote)才能生效,这为英国后来脱欧协议在下院的惨败埋下了伏笔。
(二)议会
议会在脱欧过程中表现出不同寻常的主动性,这首先表现在传统上不行使实权的下院议长也开始利用其职位影响脱欧进程。下院议长虽然名义上是下院领袖,其实际职能却限于维持下院秩序,决定哪位议员发言及其发言时间,并确保议员们遵守下院规则。理论上而言,下院议长有权选择哪些议案进入议会辩论和投票环节,但是为了保持绝对中立,传统上议长必须遵守固定的程序来选择议案,而立法议程由内阁和影子内阁决定。然而,在“脱欧”问题上,下院议长约翰·伯科(John Bercow)却“单独改变了议会规则”。自英国议会表决通过《欧盟退出法令》(EU Withdrawal Bill)并授权政府正式启动“脱欧”程序以来,议员们就“脱欧”提出了近500项议案。这些议案大多数作为普通议员议案(private members’ bill),难以进入表决程序。然而,就在英国政府与欧盟的“脱欧”协议要经过议会表决的前几天,伯科打破议会传统的投票规则,允许对保守党普通议员多米尼克·格雷夫(Dominic Grieve)提出的一项修正案进行表决。该修正案要求政府在“脱欧”协议被议会否决后三天提出“脱欧”替代方案,迫使英国政府加速与欧盟重新谈判新协议。伯科打破议长的传统中立,主动影响脱欧进程的做法是近代英国议会史上少有的现象。与威斯敏斯特模型下经典的议会-政府关系不同,议会不再一味跟随政府的决定,而是积极影响脱欧进程,这对脱欧的结果可能产生巨大影响。一些学者甚至认为,伯科的做法开启了议长决定哪些议案进入投票程序的先例,如果伯科支持二次公投并允许其进入议会投票,那么“脱欧的未来会掌握在伯科的手中”。“脱欧”还使议会内出现前所未有的跨党派合作,包括部分保守党议员在内的跨党联盟在关键时刻多次挑战政府的脱欧决定,其中最著名的是议会对政府“蔑视动议”的通过。2018年12月,英国政府在与欧盟达成“脱欧”协议后,由于协议在“保障方案”(Backstop Plan)等方面极具争议,一度不愿向议会公开检察总长(attorney general)对该协议的法律意见,这导致除保守党外的六大议会党派联合向下院议长提交了英国政府“蔑视议会”(contempt of parliament)动议。尽管该动议有可能引起保守党一些内阁成员被驱逐出议会,部分保守党议员仍然“叛党”支持了该动议,使其以311票对293票获得议会通过,并迫使政府不得不公布法律意见。这次动议是英国历史上政府首次被判“蔑视议会”,它体现出议会有“办法、动机和意愿来将自己的意愿强加于弱化的行政权”,对于经典的威斯敏斯特模式下英国政府通过政党政治将其意愿强加于议会而言,这次动议使议会对政府反控制力增强的表现。
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