(一)以英国为例
二战后的英国行政改革大致经历了3个阶段。战后至50年代末为一个阶段,这一时期改革的主要内容是对战时的政府机构进行调整,根据国有化和福利国家政策,扩大政府职能,增加政府机构。上个世纪60年代开始至70年代末为第二阶段,这一时期改革的重点是解决机构膨胀带来的财政负担加重和行政效率低下的问题。撒切尔夫人上台后开始了英国行政改革的第三个阶段,这一时期改革的目标是控制政府支出和提高行政效率。
回顾英国行政改革的历程,我们不难看出追求经济、效率和效益一直是英国行政改革的一条目标线索。西方国家从80年代开始,兴起了被称为“新公共管理”运动的行政改革浪潮。这场改革以追求经济、效率和效益为目标的。英国撒切尔政府正是在这一时期提出了新公共管理改革方案。战后英国的行政体制改革涉及到了政府机构改革、文官制度的改革、中央和地方关系的改革、政府和企业关系的改革这主要的四个方面。反观我国建国以来的数次行政体制改革,改革的触及面基本上在这个范畴之内。特别是改革开放以来,我国在同国际接轨的进程中,各个领域均以前所未有的速度、深度和广度溶入国际社会。作为国家的行政机构也必然地和不可避免地吸收了和借鉴了外国政府部门一切被实践证明有效的、正确的并被公众所认可的好的做法。
相较于我国建国后的几次行政改革,英国的行政改革可以算是很成功的。以精简机构为主要内容的行政改革自我国建国以来从未停止过。但是深入分析我国建国以来的历次行政改革,精简机构仅着眼于传统行政体制的外部特征,历次改革多属于调适性改革。由于没有也不可能触及传统体制的内在矛盾,调适性改革陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈(彭楚基,2006)。英国政府机构在战后由于各种因素的影响,部门的数量、功能的设立、撤销和合并也几经变动。但在“小政府即是好政府”、“政府部门的设立应遵循功能一体化的原则”这两个指导思想的指导下,英国的行政机构的效率和协调性得到了很大的增强。这一点值得我国借鉴。
鉴于我国传统行政体制的特点和内在矛盾,我们可以得出这样的结论:把行政体制改革局限在政府本身的改革是难以奏效的。而我国过去的行政体制改革却恰恰局限在了政府本身。英国的行政体制改革较好地处理了政府与社会的关系,政府与市场(企业)的关系,政府与人民的关系。如何结合我国国情,正确处理政府与社会的关系、政府与市场(企业)的关系、政府与人民的关系是我国行政体制改革过程中不可回避的问题。同时,我国的行政体制改革也应该避免英国行政体制改革过程中出现的“公务员士气受挫;缺少部门间(机构间)的横向沟通与协调;决策中心缺乏指导变革的能力;公民对政府服务效率缺乏信心;产生道德标准维护方面的质疑”的问题。
(二)以美国为例
1993年,克林顿就职宣誓不到三个月就开始了大规模的政府改革,被称为“重塑政府运动”,这是美国历次改革以来声势最浩大,影响最深远,时问最漫长,范围最广泛的一次改革运动。这场改革运动以奥斯本和盖布勒的《改革政府》为理论指导,并出台了政府改革的纲领性文件《从重视过程到重视结果:创造一个花钱少、工作好的政府》。其目标是使整个联邦政府少花钱而更有效率,把我们国家的官僚文化由白大白满和讲究权利转变为主动创新和授予权力。我们打算重新设计、重新塑造整个联邦政府,使联邦政府重新充满活力。改革的内容如下:精简机构,裁减雇员;把市场化引进政府,建立“企业化政府”,改变政府的内部运作模式;删减冗繁程序,政务公开,权利下放;收缩政府的社会经济职能,授权员工,放松对企业的管制;以顾客为导向,将部分公共服务市场化,多方互动,合作竞争。
反观我国的行政体制改革与美联邦政府改革存在本质的差异。
第一,美国行政体制改矛头直指这种传统的公共行政模式政治与行政二分和官僚体制。而中国恰好相反,中国存在的问题不是过分强调政治与行政分离,而恰恰是政治与行政不分,政治过分干预行政。虽然从理论上说政治与行政分离是不现实、不可能实现的,但是我们必须树立这个理念,它有利于造就一支相对独立、稳定的公务员队伍,有利于保持政策的连续性。同时,正因为有了政治与行政分离的理念,行政作为一个相对独立于政治的研究领域才有可能成立,现代的公共行政学才有产生和发展的可能。在对待官僚体制上,我国的官僚主义多指的作风问题,不同于美国改革中的官僚体制,韦伯所谓的非人格化的、重效率、重法律、等级森严、职责明确、制度健全、程序规范的官僚体制并未真正的建立,我们改革的目标不是打破官僚体制,而是要完善、建立这种官僚体制。
第二,美国公共行政与中国公共行政的政治基础不同,美国等西方老牌资本主义国家的公共行政是以宪政主义、三权分立和制衡基础,它们完善的法律制度,严密的监督体系,以及政党轮流执政等措施使得它的公共行政体制过于严厉,所以它在改革中回放松管制,把市场化带入行政中,会增加公务员的积极性,提高政府的办事效率。中国又与此相反,中国经过了漫长的封建统治,中国的政治明显的偏重于人治、法治社会还有待加强,法律、法规并不完善,人们的法律意识虽有所加强,但还是不够重视,舆论媒体在行政监督上也不能充分的发挥其作用,政治权利没有得到真正合理的配置,如果照美国那样放松管制,在中国可能造成更大的问题,贪污腐败等负面因素会愈演愈烈,对民众以及国家造成的损失可能会更大。
第三,“企业化管理”上的过犹不及。美国行政体制改革的一个很重要的理念就是建立“企业化政府”,利用市场机制提高企业效率,摆脱政府的财政包袱,把原来属于政府的职能交给私人企业白由驰骋的市场。但在实施过程中,这种“企业化政府”过分强化了市场的作用和政府的无能,把之前的一切过错和罪责都推到政府的头上,并且这种把政治关系变成赤裸裸的市场关系,这固然与当时民众不信任政府有关,但在中国人民对政府没有仇视与刘立,更多的是信任与依赖,所以强调市场的调节作用的同时还应坚持国家的宏观调控,把握两者问的“度”和“量”。
第四,精简人员问题。1993年之后的五年里,美国联邦政府共精简人员35万人,为政府节约成本,消除财政赤字方面确实起到一定的作用,但如此声势浩大的行动带来的负面效应也是极大的。第一,缺乏充分的人事精简之前的规划安排。不少联邦部门是人员精简在先,职能转变在后或者职能不作转变,这违背了因事设岗、因岗择人的基本管理原则,不利于形成人与事的恰当配合。第二,大幅裁减联雇员,破坏了长期达成的公务员终身制的社会契约。联邦机构士气低下,雇员之问的信任关系、雇员对组织的忠诚度和归属感严重受损。这个结果中国精简人员政策具有警示作用,我国人口众多,全国党政机关人员裁减一半,数字相当于欧洲一个中等国家的总人口数,这么多人员的分流出路,国家应予以重视。第五,权利下放问题。美国联邦人事总署把招聘考核的权利下放到个联邦机构,一方面,具体部门没有足够的专职人员;另一方面,权力的下放可能会产生更多的任人唯亲现象。倘若此,效率的提高亦是以牺牲公平为代价,因此在权利下放问题上,中国政府应坚持适度原采取控制策略,把政府职能适度下放给基层,将政府职能和服务中心下移,建立一个创新型、有迅速反应能力和预警能力的政府。