从行政任务的演进及政府角色转化的历史发展来看，历经了警察国的“秩序行政”、自由国法治时期“干预行政”和当下的“服务行政”或者“福利行政”。在早期，国家主要负责保障公民自由及国家安全事项，除此以外，国家不负公民福利等生存照顾职责。随着时代的变迁，国家责任及行政权力干预范围发生着变化，国家权力由在经济自由时代的被严格规制向垄断资本主义时代的积极干预转变，行政手段从消极不作为到积极作为，保障权益从公民自由权为核心拓展至教育、医疗、就业等社会经济权益。早期的行政救助以物质济贫为主，主要表现为对经济贫困者的物质救助。例如，最早实行工业革命的英国在十七世纪制定了《济贫法》，该法规定了政府对穷人、残疾人、老人、流浪儿童等社会弱势群体提供生活救济。随着行政权力的扩张，福利行政的发展，行政救助的内容已不仅仅限于物质济贫而是逐渐拓展至民生所需之生存照顾。
“生存照顾”这一概念是由德国行政法学家福斯多夫提出，他认为随着行政扩张，现代行政的主要任务是为社会成员提供不可欠缺的生存照顾，创造合乎正义的社会秩序，这是国家义不容辞的责任。随着社会及科技的发展，国家在承担教育、卫生、社会保障等公共职能领域发挥着愈来愈重要的角色，在公共服务领域进行整体规划并进行监督。当个人生活无法自给自足及超出自身能力所及范围，即民生所需之时，国家承担着生存照顾之职，以满足民生所需。生存照顾的内容随着时代变迁，其外延发生变化，经历了“个人负责”、“集体负责”到“政治负责”之历程。十九世纪中叶之前，个人幸福的获得及个人生存保障可以通过运用个人权利及自由来完成。在此之后，个人生存保障之实现需要依靠社会团体力量，此即集体负责阶段。最后，当法治成为治理国家的主要方式，国家对个人生存保障负有照顾之职，国家、政党、政治权力介入民生领域，肩负起国民生存保障的使命和责任，依据法治原则来治理国家，保障国民生存权和基本人权。德国法哲学家费希尔特对生存权的概括包括了两个层面，其一生存权是基本人权，是国民应有的权利；其二，生存权是请求权，即当国民不能生存或者生存困顿之时有权对国家提出要求，对其生活进行保障。也就是说，国家负有对国民生存权保障之责。
行政救助是福利行政的一种重要表现形式和途径，其不仅为公民提供生存照顾，同时也是弱势群体获得救助的权利保障。有关行政救助的传统观点认为，行政救助是与物质权益相关的授益性质的具体行政行为，是行政机关对公民在遭遇生存困难等特殊情况下对其进行相应的救助措施。在行政法理论上，行政给付、行政物质帮助与行政救助很多时候被认为是近似概念，在一些语境中互相替代。随着政府职能转变以及对民生问题的关注，拓展行政救助范围和形式，提高救助标准已成为服务行政的必然趋势。传统行政救助观点在给付行政、服务行政法治化的发展背景下，已经显现出较大的局限性，无法回应诸多的社会现实问题。我国行政法学深受德国影响，德国传统行政法学的研究方法为概念法学，通过构建概念和理论体系进行研究，侧重于法学内部概念的推演。福斯多夫则突破了传统研究范式，其从行政现实出发，将行政法概念及理论体系的提出建立在行政现实的基础之上，实现了行政法学从概念推演到基于行政现实构建行政法概念及理论体系的突破。随着我国政府职能的转变，行政救助措施的增加，行政救助的内涵和外延已经发生了变化。将行政救助限定为行政物质帮助显然不符合现实需求和实践发展，应对行政救助概念作较为广义的界定。本人认为行政救助是为保障公民生存权，实现社会公平正义，当公民出现生存困难或处于困境时，行政主体依申请或者依职权为其提供物质给付、安全保障、精神慰藉等各方面救助措施和公共服务。第一，该定义明确了行政救助制度乃基于“生存权”这一基本权利，在现代社会生存权已经有了新的发展，行政救助的内涵和外延应作出拓展；第二，该定义明确了行政救助对象的特定性，即“生存困难或处于困境的公民”；第三，更为重要的是该定义明确了救助的内容，不仅包括了传统行政救助中提及的物质给付和帮助，还包括精神救助等方面，体现了行政救助保障权益的全面性，政府对弱势群体的生存照顾和人文关怀。