目前，我国政府对失独家庭行政救助主要体现为计划生育家庭特别扶助制度中以扶助金救助为主要内容的一系列政策及措施。2002年9月1日起施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》不仅规定对持有《独生子女父母光荣证》的独生子女父母进行奖励，同时规定了对独生子女死亡家庭的扶助政策，其规定地方政府对独生子女死亡家庭给予必要的帮助，而对于帮助及救助的内容则没有做出具体规定，同时地方政府应该以什么标准来执行也并未做出明确规定。从 2007 年 8 月开始，国家人口计生委、财政部发布的试点方案中规定了扶助金的领取条件，并在全国十个省市开展独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作。国家人口计生委、财政部于 2008 年 11月28 日发布《关于实施“三项制度”工作的通知》中将“独生子女伤残死亡家庭扶助制度”正式更名为“计划生育家庭特别扶助制度”，并在全国范围内全面实施该制度，其救助主要体现为由地方政府对失独家庭提供包括经济支持、养老服务等各类救助措施。笔者在考察我国政策及实践的基础上，反思失独家庭行政救助存在的问题、行政救助的应有之义和完善路径。
（一）行政救助的主体与职责：国家行政与社会组织的分工
作为基本人权的生存权含义包括了两方面的含义：一方面它体现为国民得以生存、赖以生活的一切条件和支持；另一方面体现为国家和政府义务，保障国民生存权之义务。为公民提供生存照顾乃现代社会国家责任，行政救助是社会保障的重要内容，强调国家责任。现代社会中各国社会保障均以国家为首要主体，国家社会保障职能包括宏观和微观两个层面，共同构筑社会保障安全网。在宏观层面，国家负有立法职责，即制定完善的社会保障制度之义务；在微观层面具有行政责任，即承担具体制度实施保障之职。行政救助制度是国家对弱势群体生存权予以保障的具体制度，在我国签署的一些列有关公民权利的国际公约中，政府是承担责任的主体。生存权的实现和保障是以政府责任的形式存在。行政救助体现政府责任，国家是为失独家庭提供行政救助的主体，这是由行政救助的特性所决定，救助提供主体仍然应限定于国家行政，即政府以服务者、生存照顾的提供者角色出现在人们面前，承担着对弱势群体实施救助措施，实现社会公平正义的重任。比如，政府对失独家庭行政救助政策的制定及资金资助等。
社会组织作为政府、市场之外的第三方力量，在帮助社会中的弱势群体方面发挥着举足轻重的作用。社会组织在政府组织和主导下可以为失独家庭提供有关救助活动，作为行政救助的补充。2014年施行的《社会救助暂行办法》规定了政府可以通过购买服务等方式让社会组织参与到行政救助中来。另一方面，由于我国非营利组织在其救助资金和救助范围等方面非常有限，社会组织的发展及运行还有待完善，行政救助依然是我国社会救助的主要手段。若没有政府的介入的话，社会组织提供救助活动更多体现为一种道德范畴上的救助行为。
失独家庭面临的诸多困境需要借助于来自国家和社会的救助。现代行政是一种公共行政，行政主体包括了行政组织，还包括大量的社会公共组织。政府与社会组织在提供救助及服务时表现出不同的特点：政府资源充足、享有决策权、较强的协调能力、政策执行力、内部多部门的合作，但其难以提供精细化、个性化的服务；社会组织具有较强的专业性和针对性、服务灵活，服务内容和质量可以评估，但其经费缺乏保障，社会组织之间缺乏良好的合作机制。在政府主导下，二者提供行政救助时可以合作进行优势互补。
（二）物质救助：失独家庭行政救助的底线
在当今社会，存在着“古典式贫困”和“现代式贫困”。前者属于经济性贫困，即国民处于较低生活水平和经济现状；后者属于文化贫困，即国民在精神文化生活方面的窘困和不安。对“古典式贫困”而言，实行物质救助是行政救助的最基本的救济方式，是对生存权的基本保障。促进社会经济的快速发展，消除贫困是政府的首要职责之一。独生子女是家庭经济收入和经济支持的重要来源，很多失独家庭面临着家庭返贫的困境。目前，我国对失独家庭的物质救助主要体现为特别扶助金与养老服务供给，构成了行政救助的基本保障和救助底线。
1、特别扶助金
经济基础是保持有质量的养老生活的最基本物质基础，同时，物质生活的水平和质量又会影响其社会生活、精神文化生活、心理感受以及健康状况等各个方面。对于丧失了劳动能力且经济收入较低的失独老人，失独意味着失去了主要的家庭劳动力和经济来源，使其面临着巨大的经济压力。从失独家庭特别扶助金相关规定来看，扶助金给付的对象仅限于独生子女死亡后未再生育或收养子女的家庭，其中女性应满49周岁。
对失独家庭的经济扶助可以缓解失独家庭的经济困难，但是我国目前实施的经济扶助政策及措施仍然存在着以下几个方面的问题：第一，扶助金标准不统一，存在明显的地区差异。国家层面的扶助金标准从性质上来看是兜底标准和最低线，各地根据国家标准制定的地方政策及标准体其现了较大的差异性，且这种差异性和地方经济水平、经济实力不一定成正相关。比如，陕西作为内地省份，从2017年1月1日起，将失独家庭一次性补助金统一调整为每户一次性补助3万元，其扶助金标准高于北京、上海和浙江等很多经济发达地区省市。这种较大的差异性导致了同样是执行计划生育政策的失独家庭间的待遇差距和不公平。第二，扶助金标准低，不能体现补偿功能。失独家庭中有部分家庭属于低保户，经济困难，国家虽然逐渐提高扶助金标准，但与上涨物价和CPI相比，现有的扶助金标准仍然偏低。第三，扶助金获取门槛高，领取条件存在地区差异性。女方年满49周岁方可领取扶助金的规定导致很多49岁以下且经济困难的失独家庭不能获得相应补偿。就各地领取扶助金的条件来看，也存在较大差异，有的地区将年龄提高到女方满55岁，男方满60岁，有的地区发放扶助金则仅要求女方满49岁即可；同时，对于中止领取扶助金的规定也缺乏合理性，按照相关规定如果失独家庭再生育或收养子女则终止对其发放扶助金，该规定忽视了失去子女属于不可逆的事件，即使再生育或收养子女，失独家庭权益受损已成既定事实，其获得物质性行政救助应具有正当性。
从功能主义视角来看，计划生育政策的实施阶段性的解决了人口与资源的矛盾，其政策实施的风险应由国家兜底，可以通过各种措施来补偿失独家庭遭受的损失。首先，提高中央财政资金支出，进一步提高扶助金标准。各地区在国家扶助金的基础上，可以根据经济发展水平、生活成本的差异，制定本地区的扶助金标准，如通过增加一次性补助金等方式扩大扶助金的资助类型，提高资助标准。其次，预防与补偿并举，可以考虑建立“风险保障基金”对实施计划生育的家庭进行保障，同时对失独家庭现状进行评估，建立制度化的动态调节补偿机制，使扶助金的资助力度和水平反映物价和社会平均收入等经济因素，提高扶助金的补偿实效。
2、养老公共服务
家庭养老历来是我国的重要养老保障方式之一。不同于西方“接力式”养老方式，中国奉行的是“反哺式”养老模式，家庭下一代为上一代提供生活支持及养老保障的代际支持仍是当下中国社会的真实写照，更重要的是子女的精神赡养能够带给老年人良好的心理慰藉和满足。失独家庭摆在眼前最大的问题莫过于养老问题。现有的几种养老模式中，对于低龄老人和具有自理能力的老人而言，家庭养老、社区养老是一种比较理想的养老方式，但对于很多高龄失独老人，特别是失能的失独老人，失独造成子女抚养人缺位，家庭养老功能弱化。
（1）失独家庭养老存在的主要问题
第一，在我国部分地区实践中采取多种方式对失独老人提供一定的生活照料服务，例如实行护理补贴、社区和志愿者帮扶等，但在实施过程中仍存在着补贴标准低、护理专业人才缺乏的问题和矛盾，影响了服务提供的可持续性和服务质量。
第二，我国现有的机构养老制度设计需要子女作为担保人，当老人突发疾病需要紧急救治或者当老人的住院医疗费用等各项支出超额时，为减少或者免除机构风险承担，一般都要子女作为担保人签订保证书并履行代理、担保人职责，老人方可入住养老机构。《中华人民共和国老年人权益保障法》虽然规定了老年人可以经协商在“近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织”中确立监护人，理论上解决了失独父母监护人缺位的问题。但入住养老机构因涉及到风险承担和经济问题，该规定在实际履行过程中存在一定的困难，无法有效解决失独老人监护人缺位的现实问题。受制于现有的入住养老机构的条件和管理相关规定，很多失独老人被拒之门外。
（2）完善养老制度及服务保障
目前我国公共养老保障制度及服务还不够完善，失独家庭养老保障需要在统筹养老保障公共资源的基础上，进一步完善其养老保障公共服务。本人认为可以从以下几个方面进行完善：
第一，政府主导，政府补贴和保险制度相结合，完善养老保障，防止政府责任虚化。对失独家庭养老保障制度的设计可以通过保险制度，实现政府对失独家庭在养老保障方面的经济补偿和服务支持。在对失独人群社会保险状况进行摸底调查的基础上，由政府财政出资缴纳未加入社保的失独人群的保险费用，为失独家庭提供基本养老保障。
第二，建立护理保险等专项保险制度，提高补贴标准，提升护理专业人才的培养和服务质量，加大医疗及养老照料的保障力度，提高失独家庭养老照料及养老服务水平。
第三，设立专门失独老人养院，形成一套针对失独家庭的专项保障和救助制度体系。根据失独家庭的特殊性和需求，失独家庭中失能或高龄失独老人可以“优先入住”养老机构，参照市场价格提供适当优惠的供养、护理服务。
第四，在统筹现有公共养老资源的基础上，拓宽养老公共服务渠道和途径。按照政府主导、原地养老、责任分担的原则，通过政府引导将社会、社区以及家庭等多方面力量整合，发挥养老服务不同供给主体的优势，协同帮扶，扬长避短，建立多渠道的失独家庭养老保障服务体系，形成社会化的养老服务格局，满足失独群体养老需求。首先，发挥政府职能，制定政策和加强舆论宣传，失独家庭养老服务机制的参与主体包括了政府、社区、社会组织和个人，其中政府是整个机制的核心；其次，开展“一站式”服务，打造社区化服务平台，针对失独家的多元化服务需求，为失独家庭的社区生活提供便利，形成完整的服务链；第三，整合不同社会组织资源形成服务网络，以服务失独家庭为核心，形成枢纽型社会组织，为失独家庭及时提供多元社会服务。