古代“公文”一词最早出现于汉代荀悦《汉纪·武帝纪一》：“书记繁于公文，私务众于官事。”作为公务往来的正式文书的公文，则比“公文”一词的出现要早得多。国家的产生和文字的出现是公文产生的必要条件，我国公文大约起源于商周时期，距今已有4000多年的历史。自产生之始，公文便承担了治理国家的重任，《易·系辞》有云：“上古结绳而治，后世圣人易之以书契，百官以治，万民以察，盖取诸夬。”公文乃“经国之大业，不朽之盛事”，刘勰在《文心雕龙·章表》中更是以“章表奏议，经国之枢机”来论说公文的重要性。可见，公文治国之地位与作用自古而然。文种是公文系统中各个子要素之间相互区别的标志，不同的文种既反映不同的行文目的和要求，也反映行文机关的关系和发文机关的权限范围。公文是国家管理和传递政令的工具，政治体制的变化必然导致文种的变化。
1.晚清时期
作为临民治世的工具，公文既伴随国家政务活动的开展而产生，也随着社会历史的发展而演进。鸦片战争之后，随着社会性质的改变、外事活动的增加以及西方先进技术的传入，清代公文也发生了重大变化，主要表现为新增了不少外交文种。如，条约、协定、章程、照会、国书、全权证书、谈话纪略、出使报告、护照、信函、电报等。同时，还出现了大量专用公文文种。如，青册、大金榜、小金榜、察状、结状、保状、领状、金票、膳牌、牙贴、勘合、黄红册、易知由单、保甲册等。而其它公文文种，清代基本沿袭明代，只是某些公文的运用场合、范围略有改变。如，照会到了晚清在适用范围上由原先的用于地方各平行衙门间，转为用于两国往来。
2.太平天国时期
太平天国时期是我国历史上的一个特殊阶段。特殊的历史背景和政治制度，以及运用“拜上帝教”作为起义的思想武器和广西农民革命起义者的地域特殊性等因素，形成了太平天国公文的独特个性。太平天国的常用公文文种可分为五大类，包括：谕类文种20个，即诲谕、诰谕、诫谕、训谕、珍谕、钧谕、晓谕、调谕、諟谕、谓谕、咏谕、瑞谕、金谕、宝谕、宣谕、论谕、嫡论谕、语谕、嫡语谕、札谕；禀类文种10个，即禀申、禀报、禀达、禀详、禀叙、禀白、禀通、禀諘、跪禀、敬禀；批类文种11个，即御批、金批、宝批、贵批、台批、锦批、雅批、钧批、玉批、藻批、批示；醒类文种5个，即钧醒、珍醒、诲醒、咏醒、勖醒；奏类文种6个，即本章（后期称本奏）、表奏、陈奏、嫡陈奏、详奏、禀奏。太平天国不仅在前代公文的文种基础上衍伸了数十种谕类公文和禀类公文，还自创了很多带有农民革命特色和宗教特色的新文种。如，凭证类公文文种挥子；执照类公文文种田凭、荡凭、照凭；紧急公文文种云马、圆马、飞文等。
3.北洋军阀时期
北洋政府时期是整个民国时期公文文种变化最为剧烈的时期，特别是袁世凯当政的临时约法时期、新约法时期和洪宪帝制时期，公文文种屡有调整[8]。1912年11月，袁世凯颁布的《临时大总统公布公文程式令》规定文种为大总统令、院令、部令、任命状、委任令、训令、指令、咨、公函、呈、批答等。1914年5月，中央政府颁布的《大总统公文程式令》《大总统公布官署公文程式令》规定文种为策令、申令、告令、批令、呈、详、饬、咨、咨陈、示、批、禀等。1916年5月，袁世凯连续颁布的《修正大总统公文程式令》《大总统公布政府公文程式令》，文种略有调整，包括院令、部令、咨和咨陈等。1916年6月袁世凯病死后，新的北洋政府于1916年7月颁布的新的《公文程式》规定文种为大总统令、国务院令、各部院令、任命状、委任令、训令、指令、布告、咨、咨呈、呈、公函和批等。1917年11月，以黎元洪名义颁布的新的《大总统公布公文程式令》规定文种为大总统令、院令、部令、布告、任命状、委任令、训令、指令、处分令、咨、公函、呈和批，基本上没有变化。1925年7月，广州国民政府颁布的《公文程式令》规定文种为令、通告、批答、任命、状、呈、咨、公函等。
4.中华民国时期
1912年1月，南京临时政府颁布的新的《公文程式条例》规定文种为公布、令、状、咨、呈、谕、示等7个，彻底否定了延续两千多年来封建王朝的文种体系。不久，内政部又将批补充为下行文文种，这样南京临时政府时期的公文文种共有8个。南京国民政府成立后，于1927年8月颁布的《公文程式条例》规定文种为令、通告、训令、指令、任命状、呈、咨、咨呈、公函、批答等10个。1928年6月，国民政府再次颁布的《公文程式条例》规定文种为令、训令、指令、布告、任命状、呈、状、公函、批等9个。1928年11月，国民政府修正公布的《公文程式条例》规定文种为令、训令、指令、布告、任命状、呈、咨、公函、批等9个，与上一次相比，大部分文种保持不变，只是把状调整为咨。1938年1月，伪“中华民国临时政府”颁布的《公文程式暂行条例》，与同期南京国民政府颁布的公文程式相比，二者在文种名称、使用规定方面没有明显的区别，只是取消了布告这一文种。1938年9月，伪“中华民国临时政府”再次颁布的《公文程式规则》规定文种为临时政府令、议政行政司法委员会令、各部署令、任命状、任命令、训令、指令、布告、咨、咨呈、呈、公函、批等13个。1940年7月，汪伪政府颁布的《修正公文程式条例》规定文种为令、训令、指令、布告、任命状、呈、咨呈、咨、公函、批、通知等11个。1942年7月，重庆国民政府国防最高委员会核定颁布的《公文程式条例修正草案》规定文种为令、训令、指令、布告、呈或报告、函、通知、批等8个。
5.新中国成立以来
中国共产党成立后，党和政府高度重视文书工作，曾利用“宣言”“告同胞书”等公文形式发动群众和开展宣传活动。在各革命根据地，中国共产党更为建立新的公文制度进行了一系列的改革与创新，为新中国成立后党政机关工作的建立和发展奠定了基础。1923年成立的海陆丰总农会，设立了文牍部；1931年11月，中央工农民主政府制定的《地方苏维埃政府暂行组织条例》，规定了上行文、平行文、下行文的格式和文种。1931年，由瞿秋白起草了《文件处置办法》，周恩来在这个《办法》上批示“试办下，看可否便当”。该《办法》把中央文件分为四大类：最高机关决议及指示性材料（包括国际对中国问题议案，致中共中央或全党信，中国共产党全国代表大会、全会之议案以及会议记录）；中共中央对外宣言、告群众书等；中央政治局、常委会记录；中央通告、宣传大纲等。1942年1月，陕甘宁边区政务会议通过的《陕甘宁边区新公文程式》规定文种为两类：一类为主要的公文，包括命令、布告、批答、公函、呈文等五种；另一类为辅助的公文，包括指示信、报告、快邮代电、签条、通知等五种。1948至1949年，东北行政委员会办公厅和华北人民政府办公厅先后颁布了《简明公文程式》《公文处理办法》《公文处理暂行办法草案》，其中，《公文处理暂行办法草案》规定文种为令、训令、指令、指示、决定、布告、通知、通报（或通告）、状、批复、函、呈等12个。到新中国成立前期，公文文种主要包括令、训令、指令、决定、布告、批复、通知、通报、呈、报告、函、公函、电等。
1949年新中国成立后，为适应全国政权统一和国内外交往频繁的状况，党中央、国务院先后10次制发党政公文方面的规范性文件，对公文文种、行文关系、办理程序等作了全面具体的规定，逐步建立起全国统一的新的文书制度，推动公文工作走上了制度化、规范化和现代化道路。
1951年9月，中央人民政府政务院颁布的《公文处理暂行办法》将文种规定为7个，包括报告、命令、指示、批复、通报、布告、公函。
1957年10月，《国务院秘书厅关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》将文种规定为12个，包括命令、令、指示、报告、请示、批复、批示、通知、通报、布告、通告、函。
1964年2月，国务院办公厅颁布的《国家行政机关公文处理试行办法》将文种规定为13个，包括命令、令、指示、批转、批复、答复、通知、通报、报告、请示、布告、通告、函。
上述调整，取消了签报、公告和便函，增加了令、请示、批示和批转，后将批示改为答复，还将报告和请示分开各作一类，这使公文的分类更加清晰，上下职责更加明确，沟通也更加通畅。
“文革”时期是我国公文发展的曲折阶段。公文的政治色彩过浓和过于的意识形态化，几乎没有颁布相关的公文制度，文种也很不规范。粉碎“四人帮”后，特别是十一届三中全会以来，各级党政机关的公文工作经过拨乱反正，进入了一个全新的发展阶段。
1981年2月，国务院办公厅颁布的《国家行政机关公文处理暂行办法》将文种规定为15个，包括命令、令、指令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函。
1987年2月，国务院办公厅颁布的《国家行政机关公文处理办法》将文种规定为15个，包括命令（令）、指令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要。
1989年4月，中共中央办公厅颁布的《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》将党的公文文种规定为13个，包括公报、决议、决定、指示、条例、规定、通知、通报、请示、报告、批复、会议纪要、函。
1993年11月，国务院办公厅重新颁布的《国家行政机关公文处理暂行办法》将文种规定为13个，包括命令（令）、议案、决定、指示、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要。
1996年5月，中共中央办公厅颁布的《中国共产党机关公文处理条例》将文种规定为14个，包括决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。
2000年8月，国务院颁布的《国家行政机关公文处理办法》将文种规定为13个，包括命令（令）、决定、公告、通知、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。
2012年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》将文种规定为15个，包括决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。该《条例》首次实现了党政公文一体化，在公文建设进程中具有重要意义。而且，根据实际工作需要，与时俱进地增删或调整了部分公文文种的功能，这也充分体现了文种流变中的继承性和创新性特征。
纵观这7次公文文种的调整与变革，取消了批转、答复、指令、指示、布告等文种；恢复了公告文种；增加了请示、意见、议案、纪要等文种，并将公告与通告、报告与请示在类别上区分开来。