民族自治地方可以组建公安部队的规定有:1949年《共同纲领》第52条、1952年的《民族区域自治实施纲要》第22条和1954《宪法》第70条第3款的规定。而后来的七五宪法和七八宪法却删除了该制度的规定。固然这与十年文革期间党章法纪被破坏、各项民主权力被践踏有关,但是仍不容忽视的是,这项制度本身也存在着属性不明、难以操作等实际问题。
1982年,我国对《宪法》进行了再次修改,第120条恢复了关于民族自治地方可以建立公安部队的规定。而相对于1954年《宪法》,该规定增加了许多限定,如“经国务院批准”等。这些限制性文字,不仅将批准建立公安部队的权力限定于国家层面,还从实际上有效降低了民族自治地方的潜在风险。为何1982年时修改《宪法》要恢复该条文呢?笔者认为有以下几点原因:一是82年《宪法》几乎还原了1954年的《宪法》规定,如民族自治地区的总则条款、具体条款中的原67条至72条变为现行的112条至122条。二是文革刚结束不久,国家需要团结各族人民,集中力量发展社会主义。而恢复民族自治地方组建公安部队的自治权是对少数民族自治权利的支持与认可,彰显了国家捍卫宪法核心地位的决心。
从第120条的规定来看,首先,“依照国家的军事制度”可以认为民族自治地方的公安部队是我国武装力量的一部分,而《国防法》第22条并未规定公安部队是国家的武装力量。其次,有权组织建立并不代表着可以自主组织建立。“经国务院批准”可以看出,组建民族自治地方公安部队体现的是国家性,而非广泛意义上的地方自治性,而批准权上升到国家层面,体现了国家谨慎的态度。同时我们也应当认识到,民族自治并不意味着民族自决,其自治范围仍受国家授权的限制。民族区域自治本质上是行政自治,而在涉及人大制度、司法制度、军事制度等方面,仍要尊重国家宪法和法律的规定,不享有自治权。因此,组建民族自治地方公安部队,必须经宪法和法律的明确授权,必须经国家的认可和批准。
然而,公安机关的立法对组建民族自治地方的公安部队并没有明确规定。1995年,《人民警察法》公布并施行。该法律并未规定民族自治地方组织公安部队的内容;在2009年公布并实施的《人民武装警察法》中也未对内容作出规定。而地方立法也与宪法形成了鲜明对比。据有关学者考证,只有《延边朝鲜族自治州自治条例》第24条第1款对民族自治地方公安部队进行了规定。然而,在笔者搜索此自治条例时,第24条已经被修改。可以看出,关于民族自治地方组建公安部队的自治权,仅在宪法和民族自治的法律文件中做出了原则性规定,而具体到地方性法规时则没有具体的细致规定。从法律角度讲,作为一项基本的民族自治地区自治权利,与其他民族自治权利相比,组建民族自治地方公安部队的自治权并没有得到重视与落实,与当前我国错综复杂的民族自治地方社会形势也不相符。