农民工养老保险制度选择—基于供需分析

在中国，领取退休金一直是“公家人”的专利，在农民是想都不敢想的事情。然而，当进城务工的农民终于有机会参加养老保险、将来可以和“公家人”一样领取养老金时，却出现了这样一种现象：

农民工参保率低。在东莞，2001年劳动部门登记的外来工达201.46万人，实际外来工已超过400万人，而参加养老保险的人数只有85万人。2003年，上海市有3.9万个单位为77万外来工购买了综合保险，仅占外来劳动力总数的20%[①]。有数据显示，我国农村劳动力进城务工者养老保险的总体参保率为15%左右，部分地区如广东、大连的农民工的参保率也仅为20%左右[②]。

参保的农民工退保率高。很多参加了养老保险的农民工在转换工作时纷纷选择退保。广东东莞2005年有105万人参加职工基本养老保险，但全年有40万人“退保”，基本上是外来务工人员。福州市10多万参加养老保险的农民工，累计“退保”达4万人次。浙江杭州参加养老保险的外来工在50万人左右，而每年“退保”人数高达8万～10万，累计“退保”的人次超过24 万[③]。

正如林毅夫所言：制度能提供有用的服务，制度选择可以用“需求—供给”这一经典的理论构架来进行分析[④]。本文正是从农民工养老保险制度供给和农民工养老保险需求两个方面，分析了“一低一高”现象背后的原因，旨在探索适应农民工特点、满足农民工需求的养老保险制度。##end##

一、   农民工养老保险制度供给分析

（一）有关农民工的养老保险政策

我国有章可循的养老保险制度，始于20世纪50年代初，之后也有若干政策文件，大多是开展城镇职工养老保险的法规依据，原则上适用于农民工。比如1995年实施的《劳动法》规定：用人单位和与之形成劳动关系的劳动者必须依法参加社会保险。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》指出，“进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。”2001年《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》对农民工养老保险关系接续作了不同于城镇职工的规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，…也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人帐户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。”2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》对制定农民工养老办法提出要求：“抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。”

近年来，一些地方，特别是用工需求量较大的省市，根据中央的政策精神和当地的情况，对农民工养老保险制度进行了积极探索和实践，出台了相关政策。各地做法不同，可以归纳为以下四种制度模式：

第一，将农民工直接纳入城镇职工养老保险制度。这一模式的特点是：农民工与当地城镇户籍的企业职工“按同样办法缴纳保险费，按同样办法计发基本养老金”。

2000年的《广东省社会养老保险实施细则》明确规定，临时工、农民轮换工应和城镇职工一样参加养老保险。2001年的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》规定，外来人员只要累计缴费满15年，并达到退休年龄，就可以象本地户口的员工一样享受按月领取养老金的待遇。自广东、深圳之后，河南、陕西、甘肃等不少省份也采用了这一模式。

第二，在城镇职工养老保险制度框架内，适当降低门槛，建立独立的农民工养老保险制度。特点是：在城镇职工养老保险体系框架下，农民工在缴费标准、缴费比例、个人账户记载、待遇发放等方面与城镇企业职工有所不同。如北京、浙江、青岛的政策。

2001年《北京市农民工养老保险试行办法》规定，养老保险费用由用人单位和农民工共同缴纳，以本市上一年职工月最低工资标准为基数，用人单位缴纳19%，农民工本人缴纳7% 至8%；个人缴费记入个人账户，用人单位缴费的一定比例也记入个人账户，最终实现个人账户11%的比率；当农民工达到国家规定的养老年龄时可以一次性领取基本养老金。2003年浙江省出台的《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见》，将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12%和4%(城镇职工为20%和8%)。

第三，为农民工建立综合保险制度。主要特点是：外来从业人员与当地城镇户籍企业职工“按不同办法缴纳养老保险费，按不同办法计发养老金”， 把农民工的养老、医疗、工伤等多种风险放在一个制度框架下统一承办，并委托商业人寿保险公司运作和支付。

2002年的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》规定，使用农民工的单位必须按本市职工上年平均工资的60%作为缴费基数，按照12.5%的缴费比率缴纳综合保险费，其中5%用于养老补贴；农民工连续缴费满一年，即可获得一份老年补助凭证，其额度为本人实际缴费基数的5%；在男子60岁、女子50岁时，可持凭证到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。2003年，成都也推出了类似的制度。

第四，将农民工纳入农村养老保险体系。这种形式主要集中于乡镇企业农民工。以乡镇企业高度发达而著称的苏南地区，其乡镇企业职工多为本地和外地的农民工。本地农民工“离土不离乡”，多数参加了当地的农村养老保险，而外地农民工则未参加任何保险[⑤]。随着经济发展和城镇化的加速，不少乡镇企业农民工已不满足于参加农保，出现了参加“农保”转“城保”的趋势。

（二）现行农民工养老保险政策评估

表面上看，政策众多，供给充足，实际上由于缺乏高层次的政府主导，结果是陷入政策碎片化的局面。体现在几个方面：

一是现有农民工养老保险制度，以地方政府的政策规定为主，中央政府只有原则性政策规定，没有法律规定，也没有具体的可操作性措施；既没有监督管理，也没有财政的支持；一些地方政策与中央政策相矛盾、相冲突[⑥]。

二是各种制度模式互不衔接，各自为阵。在同一模式下，政策也不尽相同。有的以上年当地职工月最低工资为缴费基数，有的以上年当地职工月平均工资为基数。在个人账户记载上，有的只将个人缴费部分计入个人帐户，有的还将单位缴费的一部分或者全部计入个人账户。即便在相同制度模式下的统一缴费地区，也存在缴费比率差异较大的情况。如浙江省的“双低”办法中，全省88个市、县、区共有14种统筹比率[⑦]。

三是在政策的操作层面，对于业已形成的两个及两个以上个人账户（重复参保）如何处理？账户能否合并？在养老关系的接续上是否有限制性条件？能否退保？诸如此类的问题，各地也有不同的政策和做法。如2000年新的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》及2002年7月出台的新条例的《若干实施规定》就有这样的内容：达到国家规定的退休年龄、累计缴费满15年，且在达到国家规定的退休年龄的前5年在本市连续缴费的员工在本市按月享受养老保险待遇。这意味着对养老关系的接收是有条件的。

四是统筹层次低。有地方已经实现省级统筹，有些地方还停留在区县一级。统筹层次过低致使一个小地区就有一个政策、就可以建一个小农民工养老保险，呈现区域性碎片化。

政策碎片化带来的问题很多。首先严重影响了制度的严肃性和权威性，增加了政策操作的随意性。而在缺少强制措施和监督执行的情况下，企业主更容易倾向于逃避责任，不为农民工办理养老保险，使制度设计流于形式，成为一纸空文。

基于不同的制度模式，养老保险费用及待遇标准也就不同，直接影响转出地与转入地制度的转化与对接。缴费基数、缴费比例、个人账户记载和养老金计发办法等基本要素设计的差异，也为农民工养老保险关系的转移制造了障碍。

对农民工执行不同于城镇职工的政策，结果必然是进一步固化城乡分割的二元体制，扩大城乡居民之间的收人差距，在公民之间、城乡之间形成新的不平等，阻碍我国城市化和农民市民化的进程。

养老保险统筹层次低，且在一个小区域内封闭运行，不仅社会共济不足，也难免会出现一个城市不同地区养老保险待遇水平不一的情形，影响了横向公平性。

农民工养老保险出现上述政策碎片化的现象，主要原因是认识上的偏差。政策制定者充分考虑了农民工收人低、缴费能力弱；农民工就业不稳定、流动性大；一部分农民工最终要回到农村、他们与土地还有密切联系这些特点，却忽视了农民工与城镇职工的平等权利，忽视了农民工的合理需求。

其实，农民工这些特点正是我国长期存在的城乡二元体制造成的。在城乡二元体制条件下，农民和“市民”不在一个起始点上，进城务工的农民文化技术水平低，在很多就业领域无法获得就业机会，他们只能做又苦又累的活，这还不算，甚至在很多时候与城镇职工同工不同酬、同工不同时、同工不同权。在现有的城镇职工养老保险体系外对农民工实行不同的、门类众多的养老保险政策，实际上是在继续城乡有别的两种制度，这种短视的、缺少公平的碎片化政策，必然削弱制度的整体效率。

二、农民工养老保险需求分析

（一）农民工养老保险需求的影响因素

2005年10月11日中共中央十六届五中全会通过的“十一五”规划建议中，将“农民工”称为“进城务工人员” 。“进城务工人员”当中包括大量大中专毕业生和其他外地非农业户口人员。他们除了和农民工一样没有当地户口，其他方面的待遇和农民工还是有巨大差别的。将农民工和这些人员合并称为“进城务工人员”，必然淡化对农民工的关注程度，不利于解决农民工现实中的突出问题。因此，本文考察的农民工，指的是户口是农业户口，职业是非农产业的工人（从业人员）。为分析的方便，进行这样的分类：A  有雇用单位且单位参保的农民工；B 有雇用单位，但单位没有参保的农民工；C 没有雇主的农民工。

1，收入水平

一定时期的养老需求，首先取决于收入水平。调研发现，A中有一部分是井下一线职工或者技术工人，工作比较稳定，工资和其他职工一样或者更高。还有一部分在普通岗位，工资不高，但可达到城镇职工缴费标准（本市2007缴费年度最低缴费基数为823元）。

B大多在建筑业、饮食业、服务业工作，工作不稳定，打零工的居多；收入也不稳定，有时高有时低。在单位没有参保情况下，如果他们按城镇灵活就业人员参保，最低缴费200元，工资就所剩无几；如果单位按规定参保，他们只需缴个人的8%（66元），应该能缴得起。

C 类有经商成功的，也有做小买卖维持生计的。按城镇个体工商户对待，他们每月需缴养老保险费200元，很多缴不起。

2，对养老保险权益和政策的认知

他们对养老保险权益的认知很有限。A 当中工作了十几年的职工也没有想到去要求和单位其他职工一样参保。对于单位没有依法参保的B，没有想到要保护自己的养老保险权利，也不知道如何保护。在他们眼里，干完活，能领到工资，就是最大的保障，不知道养老保险也是自身利益的组成部分。

对养老保险政策知之甚少。比如A部分职工，单位依法为他们办理了养老保险，但当他们离开单位去本地另一个单位就业时，不知道转移养老关系，于是放弃这份保险。其实，本市养老保险已实现市级统筹、市、县、区联网，本地转移是一件很简单的事。很多人表示，理解个人账户、社会统筹、计发办法等比较困难。

3，对将来生活的打算

部分年龄偏大的农民工认为，眼前最急需解决的是挣钱盖房子、买家具、孩子上学或孩子结婚，当这些任务完成以后，就回农村去，能劳动时还有土地，不能劳动时靠子女；还有部分人认为，眼前虽没有急需任务，但挣钱也是首要的，改善了目前生活状况，还可以有一些积蓄，将来不论回乡还是进城，养老都要靠个人储蓄。和他们的父辈一样，年轻的农民工认为，不能靠父母养活，挣钱是首位的。但是，他们外出打工的性质介于追求生存和发展之间，挣钱不仅是他们的首要目的，更是生活的主要内容。他们没有干农活的经验，城市的生活经历也使他们不愿回农村去，因此，多数表示将来要在城镇定居，而养老离他们还很遥远。

4，对领取养老金的预期

工作频繁更换使农民工的未来更加不确定。今天有工作，明天也可能失业。失业了，养老保险就中断了。这个单位办理了养老保险，去另一个单位时，单位不一定办理养老保险。跨城市流动时，养老关系可能得不到转移，可能陷入“参保—退保—再参保—再退保”的恶性循环。现行养老保险制度规定按月享受养老金的最低缴费年限为15年，如果达不到15年，参保就失去了意义。由于农村养老制度建设缺失，对于回到农村的农民工来讲，既无法续保也不能享受相应待遇。政策的稳定性、连续性、政策之间的平衡性也影响着农民工的预期，多数人对养老保险信任不足，他们对十几年或几十年后领取养老金心存疑虑。

5，企业方面的因素

降低成本是提高企业经济效益的重要方面。基于利益的考虑，企业往往违反规定不参加养老保险，或者不为农民工缴纳养老保险，或者瞒报参保人数，不给部分农民工缴保险。

农民工的流动性给企业经办增加了工作量，企业需要不断地去经办机构办理停保、续保、转移等手续，感觉很麻烦。

部分企业认为：这部分职工没有提出这样的需求，本市也没有专门的农民工养老保险办法，因此，没有主动为他们办理养老保险。

（二）对影响因素的综合分析

分析农民工需求，就要对主体有一个认识，才知道何种意义、何种程度上他们的选择是“理性的”。

秦晖认为，农民重视收益最大化和重视成本最小化，都没有超出理性小农的“经济人”假设的范围。既然古典经济学从一开始就把所谓“经济人”的理性假定为对“以尽可能小的代价取得尽可能大的利益”的追求，那就在实际上承认了追求代价最小化与追求利益最大化是同一的，都是“经济理性”的体现[⑧]。

郑凤田提出了“制度理性”假说：在适宜制度下，农民的理性经济行为是最优的；在不适宜制度下，农民的行为偏离了资源配置最大化方向，呈现出“非理性”特征。他还假设农民行为的“统一性”是：生存温饱问题一直是农民理性行为中的核心问题，这是作为历史沉淀物的制度的产物[⑨]。

农民工的经济行为同样可以用理性行动理论解释。

农民工不参保，不是绝对意义上的不需要，也不是绝对的没有缴费能力，而是在权衡各种因素后做出的理性选择，表现的是相对的“有效需求”不足。

农民工已成为各行各业不可缺少的重要力量，但他们并没有享受到应有的国民待遇。他们干城市里最累、最苦、最脏、最险的工作，却拿最低的工资。另外，还有工资被克扣、拖欠、加入工会难、劳动合同签订难、子女教育难等问题。计划经济时期形成的户籍管理制度使农民工处于城市的边缘。正处在转型加速期的中国社会仍带有明显的二元特征，附着了太多利益的户口仍在发挥着作用。正是这种边缘性的社会地位使他们习惯于自觉地将自己与城镇职工区分开来。养老保险对他们来说是企业的恩赐，是可望而不可及的。也正是边缘性地位使他们在遇到风险的时候，想到的是土地的保障、“养儿防老”的安排。但土地的保障功能日益减弱，年轻一代也越来越多地涌向城市，这部分人年老时的生活风险会更加明显，生存状态可想而知。

在收入有限、不能享受和城镇职工一样的各种福利待遇、不能评定技术等级，没有资格参加技术培训、没有晋级升职的机会、领不到住房补贴和救济等[⑩]这种制度环境下，农民工的选择是风险规避：“安全第一、风险最小”，追求的首先是经济上的安全保险，从而偏离了资源配置最大化方向。制度存在的一些问题也影响着他们对未来的预期，本来是化解年老风险的养老保险，在他们看来也是不安全和不可信任的。

因此，提高农民工有效需求，在制度安排上，就要实行和城镇职工一样的养老保险制度。同时，努力解决实际问题，提高他们的缴费能力，改变他们的预期。

三、结论和政策建议

（一）主要结论

1，政策要统一。

在人性的认知局限和其他局限既定情况下，制度要富有效率，就必须是简单而确定的。当规则的数目激增，或者规则体系内含矛盾时，它在指引人们的行动上效率就比较低[11]。一个地区单兵独进地建立具有个性化、区域化的农民工养老保险制度，事实上是不成功的。因此，需要全国一盘棋统一考虑，中央政府要承担起应有的责任，各地方政府要在中央政府的统一领导下，密切配合，建立统一的农民工养老保险制度。并通过国家的强力介入和全国范围的立法树立起养老保险体系的权威性、规范性和统一性。

2，供需要均衡。

只有主体自己才最清楚自己最需要什么样的制度安排。然而，长期的弱势地位使农民工处于失语状态。给与式的制度供给出于政府的一厢情愿难免制度失败。实践证明，政策制定者过于关注农民工特点而作出的农民工养老保险制度安排，是在加强农民工的弱势地位，是不符合农民工需求的。在承认既存事实的思维模式下，很难找到有效的保障农民工老有所养、促进社会和谐发展的养老保险制度。解决之道是，考虑农民工养老保险需求，使制度供给尽量合乎制度需求，而非国家的、供给者的目标和意愿，这样，制度供给和需求才有可能趋向均衡。

3，纳入城镇职工养老保险制度。

从需求来说，影响农民工有效需求的主要因素，是因长期的弱势地位导致的淡薄的养老保险意识、淡漠的维权意识、在不确定环境下的保守决策共同形成的主观障碍。因此，他们需要的不是降低门槛、对他们实行不同于城镇职工的政策。从供给看，养老保险制度的安排，要考虑这种制度的潜在功能，也就是可能的后果和风险，是有利于突破城乡二元体制，还是固化了原有的二元体制？这是判断农民工养老保险制度是否公平合理有效的价值标准[12]。基于供需分析，应将农民工直接纳入城镇职工养老保险体系，自雇性的进城务工农民则参照城镇个体工商户的标准参加养老保险。

4，完善城镇职工养老保险制度。

农民工纳入城镇职工养老体系虽然没有了制度性障碍，但从需求方面看，还有一些问题需要解决：有没有办法提高农民工缴费能力？如何提高他们对政策的认知水平？能否解决养老关系转移和接续问题？如何为企业和职工提供更加便利的服务？显然，这些不是农民工参保独有的问题，只不过农民工的量更大。因此，解决这些问题实际上是完善现行城镇职工养老保险制度。

（二）政策建议   

第一，加强执法力度，严格执行最低工资制度；实现劳动合同全覆盖，使企业依法参保。

1，严格执行最低工资制度。在机会成本为零的情况下，农民工对工资需求的底线只是在打工地能够维持自己生存。这样，用人单位只要支付他们能维持基本生活的工资，即高于农民种地收入就行，可以远远低于城镇职工工资。另外，农民工劳动力市场严重的供过于求，使得用人单位处于压低劳动力价格的强势，这为用人单位随意侵犯农民工的劳动权益创造了客观条件。短期内供过于求的局面不可能有根本转变，市场自身不可能发挥有效作用，因此，必须削减资本的强势，降低畸高的资本收益率，从而改善农民工的经济状况。

2，督促企业参保并按时足额缴纳保险费。一方面，建立规范的就业制度，实现劳动合同全覆盖。规范用人单位与农民工的劳动关系，是保障农民工社会保障权益的前提。所有用人单位都必须与所雇劳动者依法签订劳动合同，并接受政府相关部门的监督。另一方面，严格执行有关社会保险法规，加强稽核，并建立联合制约机制，采取与各职能部门协调配合等措施，督促企业参保，对违法者依法惩处，切实维护农民工权益。

第二，加大宣传力度，提高农民工的社会保险意识。

我市劳动部门收到的农民工要求单位为他们补办保险的多起案例，以及从事个体经营的农民工自觉参保的现象，都说明农民工的社会保险意识在增强。但是，社保部门的宣传工作做得还远远不够。

首先应从社会保险的性质、意义、地位、作用等角度进行宣传，澄清和理顺社会上存在的错误思想；建立养老保险法规、规章咨询平台，用尽可能量化的、浅显易懂的语言，使农民工对缴费与将来享受的待遇有一个对比；关于转移、接续、停保等的业务办理要使农民工清清楚楚。业务公开还包括基金的运作，增加农民工对制度的信任。

第三，加强经办机构能力建设。

农民工个性化需求、经办业务量的激增等都会对经办机构管理手段提出更高的要求。因此，应加强社会保险信息服务设施的软硬件平台建设和网络化管理，为参保单位和职工提供更加便利、高效的服务。比如，敞开渠道、减少和简化手续、开展网上基数申报、提供方便的参保信息查询、政策咨询服务等。

第四，解决转移和接续问题。

1，平衡各地基金收支问题。比如，广东的社会平均工资高，缴纳的保险费的绝对额大，而贫困地区工资低，保险费缴得少，待遇低。如果贫困地区的参保人员转到广州后，直接承认转入者过去的参保年限，并按照广东的标准为其发放养老金，广州的基金就会出现缺口。由于目前统筹层次低，保险基金的筹集、管理和运用多是以市、县为单位封闭运作，所以，“贡献地”与“养老金发放地”之间的矛盾特别突出，这也是农民工养老关系转移难的原因。

这一问题可望得到解决。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》提出，在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。劳动保障部官员尹成基在一次新闻发布会上说，力争用两年时间在全国基本实现省级统筹。如果实现省级统筹，省内转移则没有问题，省与省之间不平衡可以由中央调剂金来解决。从我市养老保险市级统筹的实践来看，只要转变观念，提高统筹层次、数据库联网等在技术上是可以实现的。
    2，实现转出地无障碍转移。应取消“允许退保” 的相关规定。农民工和用人单位解除劳动合同，可以办理停保，在本区域重新就业时再接续；也可以转移。统筹区域内转移只转移养老保险关系；跨区域转移，转移养老关系并转移个人账户总额。

3，实现接收地无条件接收。首先，取消转入的限制性条件，比如对那些距法定退休年龄不足5年的农民工不予接收的规定。其次，对于转入的、暂时无就业单位的农民工，劳动部门下的人事代理机构（职介机构）为其免费管理档案，财政提供管理费用，社保经办机构接收其养老关系，并封存个人账户。重新就业或者个人愿意缴纳的，可以接续。考虑到农村社保体系并未真正建立，对回乡的农民工也采取同样的办法，由家乡所在城镇的社保机构接收养老关系，委托职介代管档案。最后，达到法定退休年龄时，由退休地社保机构按规定按月发放养老金或一次性支付。

参考文献

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[5]         江立华：论城市农民工的平等竞争权问题.华中师范大学学报（人文社会科学版），2002，7：10－13

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[7]         秦晖：传统与当代农民对市场信号的心理反应—也谈所谓“农民理性”问题.战略与管理，1996，2：26

[8]         杨翠迎，郭金丰：农民工养老保险制度运作的困境及其理论诠释.浙江大学学报(人文社会科学版)，2006，5：113

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