WTO谈判模式上的问题其实由来已久。自1995年WTO成立以来,多边谈判的过程就充满曲折,WTO继承了GATT通过回合的形式进行的多边谈判,但实际上WTO“从未经历过一个完整回合的谈判”。而谈判的成果更是寥寥无几,除了《贸易便利化协议》以外,WTO在自身规则上并没有较大改善。2001年开启的多哈回合谈判至今没有实质性进展,甚至时至今日,一些西方发达国家在WTO的讨论中已经不再提及多哈议程,2017年的布宜诺斯艾利斯会议正式标志着多边谈判的停滞状态。而部分国家为了深化国际贸易方面与他国的合作只得在多边谈判的框架外另寻出路,这也导致了目前双边协定和区域协定的快速发展。根据“自行车理论”,WTO若不持续向前发展则会有倾倒的危险。因此,及时推进WTO多边谈判关系到WTO组织及其背后多边贸易体系的生死存亡。
而WTO多边谈判处于停滞状态的原因除了有上文提到的成员国之间利益分歧逐渐扩大之外,与WTO的谈判模式也有很大关系。目前WTO采取的是协商一致和一揽子承诺的多边谈判模式。协商一致原则是WTO多边谈判的基本原则,《马拉喀什建立世贸组织协定》第九条脚注一中对这一原则进行了解释,若在会议中无成员对提出的事项表示正式反对,则可以视为对该事项达成了一致。这一原则的采取也是WTO民主精神的体现。WTO的运行目前为成员驱动模式,因此,WTO的决策机制需要同时考虑到发达国家成员和发展中成员的意见。目前WTO多数成员为发展中成员,采取协商一致原则可以保证发达国家成员不担心发展中成员依仗数量上的优势形成对发达国家不利的决策结果,发展中成员也不必担心发达国家成员凭借国际贸易中的多数份额来造成对发展中成员的压迫。但这一谈判模式是一把双刃剑,在成员利益分歧较大时也形成了对谈判进程的制约。而一揽子承诺则意味着对于协议不能进行选择性接受,要么全部接受,要么全部拒绝。这一原则在一定程度上维护了WTO多边贸易体制规则的完整性。以多哈回合的谈判为例,在利益分歧较大的成员方之间采用协商一致原则和一揽子承诺原则的谈判模式导致各成员方在对所有事项达成一致以前谈判成果为零,自2001年多哈回合启动至今十余年来,实质性的进展尚未出现。因此,对现有的谈判模式进行改革是有必要的。
但是对于谈判模式的改革并不意味着对多边谈判模式的否定和抛弃。为了体现民主精神,同时考虑到多边谈判模式对于全体成员方需求的照顾符合WTO目前的成员驱动模式,对于这一原则应当予以保留,并加以维护。同时为了兼顾谈判效率,促使一部分成员回归到多边谈判中,维护WTO多边贸易体系在国际贸易中的核心地位,可以对多边谈判模式进行完善和补充。
(一)欧盟改革方案:引入“开放的诸边谈判模式”
欧盟为了改进WTO谈判模式主张在维护多边谈判模式的同时适当引入“开放的诸边谈判模式(Inclusive Plurilaterlal Mode)”。这种谈判模式是诸边谈判模式的一种,另一种为“封闭的诸边谈判模式(Exclusive Plurilateral Mode)”。诸边谈判模式是相对于多边谈判模式而言更灵活也更有效率的方式,这一模式来源于诸边主义思想,这种思想指的是“一定数量政府之间,可使他们相互联系的共同利益”。不同于多边谈判模式,诸边谈判模式达成的协议仅限于志同道合的成员之间,并不致力于将所有成员纳入协议范围。
1.“开放的诸边谈判模式”概述
引入“开放的诸边谈判模式”意味着WTO成员中若有一部分对某议题感兴趣,则可以自行协商谈判达成一个协议,这个协议仅在签署的成员之间有效,但谈判所达成的贸易自由化结果在最惠国待遇的基础上适用于WTO全体成员,不论该成员是否参与了这一协议的谈判过程。同时,这一协议的达成不需要全体成员在WTO部长会议上的协商一致。这也就在一定程度上缓解了多边谈判模式造成的僵局。不仅如此,这一谈判模式达成的协议对其他成员开放,若其他成员有意参与到这一协议中,可向秘书处寻求支持。
这一模式具有“精选谈判议题”和“核心成员参与”的特征。其中“精选谈判议题”针对的是一揽子承诺的模式,有关成员方可以选择与自身利益最为切实相关的议题进行谈判,达成的协议可以是碎片化的结果,而不必对其他协议一并接受,有利于将WTO众多议题的谈判过程放缓,逐步进行。“核心成员参与”指的是协议的达成可在某领域占有较大市场份额的几个成员之间进行,由在这一领域具有核心利益的国家先进行试点,其他成员可以酌情参与。这种模式同时考虑到了参与和未参与谈判的成员两方的利益。对于参与谈判的成员方来说,与个别成员不能达成共识并不会影响谈判的进行,参与谈判的成员方可以先行享受该领域的规则更新。这一模式的支持者主张,在WTO框架内对于更新规则和深化贸易自由问题上具有核心利益的国家应该获得这样的机会。对于未参与谈判的成员方来说,这样可以打消他们在该议题上的顾虑,其他成员国试点工作的进展也为有顾虑的成员方在一定程度上提供了履行协议的可预见性。这种模式同时也贯彻了WTO的最惠国待遇原则,将谈判成果与其他成员共享。
2.欧盟方案仍以多边模式为主
欧盟在《WTO现代化方案》中虽提议引入“开放的诸边谈判模式”,但采用了“灵活的多边主义(Flexible Multilateralism)”这一表述,同时在阐述具体方案时也表明其依旧坚定支持多边谈判模式,只有在多边谈模式协商一致无果时才转而寻求“开放的诸边谈判模式”这一路径。这表示,协商一致和一揽子承诺的多边谈判模式依旧是WTO谈判的原则,且其地位不可动摇,而诸边模式只是出于谈判效率的考量,为了解决谈判停滞的困境而采取的次优选择。
(二)中国可借鉴欧盟方案
1.WTO框架内“开放的诸边谈判模式”的先例
“开放的诸边谈判模式”实际上并不是一种全新的谈判模式,WTO已有先例。1998年生效的《基础电信协议》即采用了这种谈判模式。《基础电信协议》仅由WTO的69个成员参与,但协议在最惠国待遇的基础上适用于其他成员。除此之外,《信息技术协定》也是典型的“开放式诸边协定”。1996年29个WTO成员在新加坡发布了《关于信息技术产品贸易的部长宣言》,开启了《信息技术协定》的谈判之旅。在2015年内罗毕的会议上,经过新成员加入和扩围谈判达成了《关于信息技术产品贸易扩围的部长宣言》。截止2015年12月,扩围谈判共有“24个参加方、54个WTO成员参加”。同时,协议中达成的关税减让被列入参与成员的WTO减让表中,而减让表作为WTO规则文本不可缺失的一部分,也就意味着相关减让应当遵循WTO中的最惠国原则,适用于所有成员,包括未参与《信息技术协定》谈判的成员方。可见WTO框架内已存在诸边协议成功的先例,说明WTO多边贸易体系本身并不排斥这一模式在一定条件下的适用。
2.中国关于谈判模式改革的立场和观点
中国就谈判模式问题也表达了立场,认为改革应当维护“多边贸易体制的核心价值”,“推动世贸组织规则与时俱进”。但针对世贸组织应当如何进行改革的问题需“遵循协商一致的决策机制”保障全体成员对改革进程的参与。可见,除了WTO改革这一关乎世贸组织生死存亡的重要话题不能妥协外,中国在WTO其他规则谈判中对于其他谈判模式的引入并不排斥。实际上,在多边谈判近乎停滞的状态下,这也是推动谈判进程,维护WTO持续发展的唯一选择。
对于中国来说,首先应当继续支持多边谈判模式作为WTO多边谈判的决策机制。这一模式在对发达成员和发展中成员的利益进行平衡方面具有不可替代的优势,同时也是WTO成员驱动模式下的必然选择。但出于谈判效率的考量,有必要对目前的多边谈判进行完善。因此,欧盟提出的“灵活的多边主义”是可以接受的。在更好的路径提出之前,“开放的诸边谈判模式”不失为一种选择。但需要注意的是,不能仅为了谈判效率和推动WTO规则更新而将诸边谈判作为谈判的主要方式,诸边模式的采取应当慎重,不能折损多边模式在WTO中的地位。同时,在一部分成员之间达成的诸边协议通过不断吸纳新成员的加入也可以发展成为WTO规则下的多边协议。因此,已经达成诸边协议的成员方也应当积极推动诸边到多边的发展,促进WTO规则向整体性和统一性方向完善和发展。不仅如此,为了防止诸边模式的滥用,应当就引进的新谈判模式设立详细规则,明确谈判程序,以及非参加方的权利义务,以增强这种模式的可预见性。