以市场化为导向解决西部农村金融抑制问题

[摘要] 西部农村资金需求抑制和供给抑制问题更为突出，其直接表现是农村金融体系不健全，解决这个问题主要是农村金融的市场化取向和完善政策性金融扶持双管齐下。农村金融市场化有两个方面：一是农村经济的市场化是农村金融得以发展的基础，正规金融面临的金融抑制问题将迎刃而解，民间金融也会在日益完善的市场环境下走向正规；二是农村正规金融应摆脱杯水车薪的扶贫补贴模式，以市场化为导向实现财务的可持续性，这个问题将与普惠制金融体系的构建和小额信贷问题结合起来。由于农业是弱质产业，国家必须扶持，从金融角度看就需要有政策性金融的支持，作为市场化、商业化金融运作的补充。

[关键词] 农村金融；金融抑制；市场化；小额信贷；民间金融；政策性金融

从2004年到2006年三个中央一号文件都对建立一个完整的农村金融体系提出了要求。根据文件精神，农村金融体系是满足或者适应农村多层次金融服务需求而建立的，功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力、适度竞争、相互补充、可持续发展的农村金融体系。既有银行业，又有保险业，也应该有资本市场，比如证券、信托、期货等。

一、西部农村金融市场所面临的问题

（一）西部农村金融需求抑制问题

我国农村经济是小农经济，市场化程度低，农户自给自足消费高，货币化程度低，这就抑制了农户的生产性借贷资金需求和资金的交易性需求。根据谢丽霜（2007）对西南民族地区农村金融状况的调研[[1]]，可以大致总结西部欠发达地区金融需求的特点：##end##

（1）西部农村金融需求主体以单个的小农为主。我国现阶段的小农经济呈现出巨大的层次性。在东部发达地区，不少农户已经成为“理性小农”，利润最大化追求已使其具有进行规模经营的内在要求，金融需求主体重点为联合体种植大户、养殖专业户、多种经营重点户、涉农民营企业等。但在西部农村，这类主体却凤毛麟角。受市场化程度低、结构调整滞后、产业升级缓慢、农村非农经济活动不活跃等多种因素的影响，西部农村金融需求主体以单个的小农为主。农户只是生存取向者，金融需求的主要目的是为了维持日常、低水平的生产和生活，生存经济特征十分明显，这一特征又因为农村大量青壮年劳动力外出打工而更加突出，留下的年长体弱的劳动力既要耕种全家的责任田，又要照看年幼的（孙）子（孙）女，根本没有时间、精力、动力和能力去琢磨扩大再生产问题。

（2）融资的非生产性目的突出。中国西部的小农经济仍然处于生存经济状态，在借贷上多数出于满足刚性消费需求的非生产性目的，这意味着未来还款的现金流没有保障。虽然西部欠发达地区农户就业领域也呈现出多元化发展格局，但农民在务农之外主要是外出打工，从事个体经营和民营经济活动的很少。农业生产基本上还停留在以土地、劳力、畜力和简单机械投入为主的传统农业阶段，农户生产性资金需求主要是为了购买种子、化肥、农药、农具、牲畜等，所需投入极为有限。西部地区特别是西南地区，地域虽然广大，但可耕地少，人地矛盾十分突出，生产经营活动只能无奈地满足于低水平的维持状态，生产性资金需求强度低。建房支出、婚丧嫁娶等突发、大额以及明显的特殊消费是农户最主要的大宗开支项目，也是其外源融资的主要投向，这些融资项目是无法通过正式贷款取得的，往往采取友情借贷等非正式方式，这种非正式贷款给了贷款人以道义上的权威，确保贷款仅用于预定目的，通常不增加农业生产中的净流动资金。

（3）偏好内源融资和熟人借贷。根据国家统计局农调队的抽样调查，2000年~2003年间，农民每人每年从正规金融机构和民间借贷借入的资金，分别占借入资金总量的25%和75%。近几年的数据，由于来源不同，所得的判断也不一样。不过，多数的看法是，民间借贷借入的资金，至少占农户借入资金总量的50%。[[2]]谢丽霜（2007）在调查中发现，农户在融资次序上倾向于先内源融资后外源融资。当农业收入不足以维持家庭支出时，受访农户一般首先选择“到外面（打工）找钱” 的方式，尽可能依靠自己的力量弥补资金缺口。在外源融资中，81%的受访农户偏好熟人借贷。只有当熟人借贷不能满足其融资需求时，农户才会发生正规金融借贷或其他有偿借贷行为。在生息融资方式中优先选择商业信用而不是银行（含农信社） 信用。例如，罗城县立新村蔗农甘蔗种植所需的化肥，全都是从凤糖集团所属的生态肥有限责任公司赊来的。由于赊销的化肥每袋要高出市场价若干，高出部分相当于农户支付给化肥厂预付化肥（款）的报酬，其实质也是一种融资方式。这种融资方式由于授信方提供的赊销商品化肥为蔗农所需，就免去了农户在争取和获得银行信用之后，再去市场搜索和购买化肥所需支付的交易费用，也消除了其中的诸多风险，如买到假化肥的风险等。

（二）西部农村金融的供给抑制问题

农村金融体系应该包括涵盖商业性金融、合作性金融和政策性金融的官方金融，并且与民间金融相结合。但是近年来商业金融支农不断弱化；合作性金融效率低下，偏离了合作的本质，业务“ 非农化”倾向明显；农村政策性金融支农不到位，农发行、农行和农信社之间的职能分工仍有混淆和冲突；民间金融法律地位不清楚，市场准入有限。目前，农村金融机构的农户贷款覆盖面仅为25%。[[3]]真正需要资金的农户和农村中小企业难以得到贷款支持。

1．商业金融边缘化农村市场。包括农业银行在内的国有商业银行进行商业化改革，机构网点大量从县域农村撤出，上收贷款权限，“抓大放小”，资金集中投向热点行业和垄断性行业，农贷资金日益萎缩。邮政储蓄机构只存不贷，将农村仅有的资金“倒流”城市，使本来就紧张而缺乏的农村金融市场供给更加恶化。农村对金融服务的需求其实是多样化的，然而目前农村金融服务中银行业占主体，大概占85%的份额；保险业发展缓慢，农业风险保障不完备；资本市场份额太小，不到1%。

2．农村政策性金融支农功能不全。在现有的农村金融体系中，担负政策性金融业务的机构主要有农业发展银行和农业银行，国家开发银行进入农村起步较晚。农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，资金来源不足，业务单一，政策性金融作用有限。农业发展银行将农村信贷扶贫贷款业务、粮食企业经营性业务移交给农业银行后，目前只承担国有粮棉油流通环节的信贷业务，仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥作用，无力从事农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等支农事业，与农业政策性银行为农业和农村基础设施建设，农业综合开发、科技开发和推广，粮棉重点农产品、优势产业和特色农业开发，以及扶贫开发、生态环境保护等项目提供政策性短期融资、长期融资的功能还有很大差距。农业银行虽然接收了农业发展银行的农村扶贫贷款业务和粮食企业经营性业务，但这一职能分工与农行在农村网点的收缩、战略方向的转移及商业银行的取向相矛盾，造成农行资产和扶贫贷款质量低下，亏损攀升，效率不高，大部分地方逐步停止了政策性金融业务的开展。

3．农村信用社垄断农村市场，效率低下。按照农村官方金融体系的设计，应该有政策性金融、合作性金融和商业性金融，但实际服务于三农的只有农信社，形成农信社一家垄断农村金融市场的局面。结果是农信社组织形式单一、融资能力较差、缺乏竞争、效率低下，并极易滋生腐败。即便如此，农信社改革成立省级联社，其基层服务网点也在悄悄撤并。农村信用社虽然一直号称合作制，但其实合作制性质早已丧失。虽然是为“三农”提供服务的，但它主要是企业运作，还是以利润最大化为目标，要考虑成本收益，一旦亏损就会破产。随着银行业监管的日益规范，公安部、人总行以及银监会出台了很多规定，农信社为“三农”提供服务的空间极其有限。

4．民间金融[[4]]蔓延与政府管制矛盾突出。受制于官方金融供给限制，农村融资需求不得不依靠民间途径，而庞大的民间资本的逐利性又促成了民间金融的蔓延。不同来源的数据表明，目前可用民间资金约在8千亿元至1万亿元之间，往往以合会[[5]]、民间借贷、私人钱庄、民间集资、基金会、储金会等形式进入融资渠道。民间金融比较分散，在不同地区体现出层次性的差别，经济较发达地区民间金融组织化程度高，操作较规范；而西部欠发达地区主要是民间分散的高息借贷，社区性和人格性特征更为明显。由于民间金融游离于政府监管之外，在其自生自灭的过程中暴露出许多问题，例如与黑社会等非法组织勾结或从事洗钱、炒卖外汇等非法活动。以往政府对民间金融的态度是强化管制或取缔，例如，中国人民银行于2002年1月31日发出了《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》。然而由于正规金融与农村金融需求之间存在巨大缺口，民间金融仍然是屡禁不绝，这表明农村民间金融是农户理性行为的一种制度选择。政府已经意识到了这一问题，2006年底，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，按照“低门槛、严监管”原则，引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，并先行在吉林、四川、内蒙古、青海、甘肃、湖北试点。2007年，经国务院同意，银监会决定扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点范围，将试点省份从6个省（区）扩大到全部31个省（区、市）。

二、解决农村金融市场问题的思路

西部农村资金需求抑制和供给抑制问题突出，其直接表现是农村金融体系不健全，解决这个问题主要是农村金融的市场化取向和完善政策性金融扶持双管齐下。

（一）农村经济市场化是农村金融发展的基础

一方面，农村经济市场化促进农村正规金融的发展。在市场化达到相当水平后，农民摆脱生存经济状态，生产性融资取代消费性融资为主，农村的资金需求更加旺盛，扩大了农村正规金融市场；经济交往向非人格化，非社区化方向发展，信用体系和中介机构得以建立，信息不对称问题得到缓解，正规金融机构面临的市场环境将大为改善，资金供给增加。另一方面，随着市场化的发展，农村民间金融将逐渐转变为正规金融。作为一种非正式制度安排，农村民间金融在社区范围内是有效率的，建立在有效利用社区的信用资本基础之上。在传统的农村社区沿着村落社区—集镇社区—城市这条路径变迁时，人员流动增加，建立在血缘、地缘关系上的社区信用资本减少，民间金融相对于正规金融的优势就会逐渐降低，民间金融赖以依存的经济和社会环境不复存在，必须演进为更高的组织形态，向正规金融过渡。[[6]]

（二）正确引导、科学规范农村民间金融

农村民间金融是农村经济市场化起步阶段的必然选择，不仅存在于中国的乡村也广泛存在于其他发展中国家的乡村。由于农村经济还没有实现市场化，农户和中小乡镇企业数量庞大、高度分散、经营规模狭小、对贷款额度需求不大，并且缺乏担保和抵押品，信贷交易费用相对较高；农业生产的季节性强、周期长，受自然资源和自然灾害的影响严重，农民收入总体水平低且波动性大，增加了融资风险。正规金融机构由于要承担经济再生产过程和自然再生产过程可能带来的双重风险，加之贷款规模小、农户居住分散、信息不对称和交易成本高，一般不愿意向农村各种经济主体贷款。[[7]]相比于正规金融，在小农经济的农村市场环境下，农村民间金融具有比较优势。一是营运成本低。农村民间金融没有纳入金融监管，对经营的机构、组织、网点、固定资产都没有要求，只需要很少或不需要固定成本，而且灵活多变，可将正规金融机构的可变成本内部化，变规模不经济为规模经济。二是对担保的要求不高。农村民间金融发生于乡土熟人社会，建立在血缘、地缘、业缘关系上，维系交易双方契约关系的往往是伦理、道德、传统、宗族等非正式制度，很少要求有规范的担保。三是信息比较对称。交易双方生活在同一社区，对对方的意识形态、资本存量、资信状况、偿债能力、资金投向和项目前景等信息有相对充分的把握和了解，信息不对称程度相对较低。四是利率比较灵活。由借贷双方根据资金的供求状况、正规金融市场利率水平、人际关系的亲疏远近等因素自由确定，形成机制相对灵活。五是交易的执行和保护依托社区法则。民间金融游离于政府的监管之外，债权债务关系难以得到国家法规的保护，更多的是依托社区法则得以维系。[[8]]随着市场化的不断深入，在市场的优胜劣汰机制下，民间金融将升级为正规金融，政府在现阶段应当正确引导和科学规范民间金融的发展，对涉黑、欺诈等违法事件坚决打击；对扰乱市场秩序的投机行为加以管制；对属于民法调节的民间借贷给予协商、调解和仲裁救济甚至司法救济；对具有一定规模、操作较规范的民间金融组织分类给予一定认可，赋予法律地位，纳入农村金融体系加以监管。

（三）农村金融市场化运作的可行模式——可持续农村小额信贷

传统金融的扶贫模式有诸多问题，资金最终还是被有势力的人获得，无法到达真正的弱势群体手中，容易产生腐败；而且非盈利性的补贴扶贫不具有可持续性，无法长期维持且覆盖面窄。目前一些发展中国家和国际组织实践商业化的小额信贷模式，倡导构建为各类人群提供适当金融产品并具有可持续性的普惠性金融体系（Inclusive Financial System），取得了令人瞩目的成功。小额信贷（Microcredit）或微观金融（Microfinance）是国际上的一种金融创新，致力于为贫困和低收入等弱势群体提供贷款、储蓄和其他基本金融服务，它突破了传统银行以抵押担保为基础的风险控制手段，有一套区别于传统银行的独特管理模式。自20世纪80年代以来，小额信贷发展突破了非正规金融服务和为专门的受益群体提供补贴贷款的阶段，开始考虑基于市场的解决方案，开辟小额信贷的商业化运作模式。在基于市场化的小额信贷模式下，农村的弱势群体被视为金融业重要的客户，农村金融市场被视为具有潜力的市场。这样，为农村提供金融服务的机构就会增多，各个金融机构拥有不同的比较优势，农民就有更多的选择，获得更完善的金融服务，不仅仅是存款、贷款，甚至还有租赁、保理、抵押、保险、年金和结算等服务。这就要求实施小额信贷的机构完善内部管理系统、建立规范的行业准则、开展业绩考核、机构透明化并实施财务监管，形成可持续发展能力。

（四）完善对西部农村的政策性金融支持

金融机构市场化运作是与逐利性联结在一起的，在进行成本—收益—风险的权衡时，要求贷款人满足一定条件，因此即使是小额信贷模式也不可能完全解决农村贫困问题。农业不仅要承担自然风险，还要承担市场风险；农业技术进步速度慢于工业；农业生态是公共物品，具有很强的外部性，导致市场失灵。因此，农业是一个弱质产业，其产业特性决定了政府必须对其提供支持与保护，从金融来讲，就是要以政策性金融加以支持。市场化并不是不要政府支持，反而市场经济越发达的国家越重视农业政策性金融支持，例如美国、日本、法国、韩国。一些发展中国家农业政策性金融也开展得很得力，例如泰国和印度。而我国在市场化的初级阶段，政策性金融却逐步退出对农业的支持，这并不是市场化的方向，只能说明我国尚处于市场化的初级阶段，与市场化相配套的保障体系非常不完善。随着市场化的深入，必须强化包括农村政策性金融在内的各类保障体系。

三、以市场化为导向发展农村小额信贷

（一）小额信贷市场化仍然具有公益性

强调小额信贷机构市场化并不是说其主要目的是追求自身利润最大化，否则这个机构就不一定去搞小额信贷。小额信贷的市场化强调的是在小额信贷的运作方式上采取以市场为导向的商业化运作方式，将严重依赖捐助者的补贴式小额信贷转变为商业上有利可图以吸引私人和商业投资的，规范运作和管理的小额信贷机构。小额信贷的客户群体是穷人，其贷款往往无须抵押，因此其天生具有公益性质。

（二）农民的信用是小额信贷市场化的依据

白澄宇认为，小额信贷的核心要素不在小，而是在信用，是一种无抵押的贷款，哪个金融机构真正能够做到不需要抵押就可以进行贷款，那才是真正在做小额信贷。2006年诺贝尔和平奖获得者穆罕默德·尤纳斯教授，通过其创办的格莱珉银行（孟加拉乡村银行）以实践告诉了我们贫困的农民是值得信赖的。区别于传统的银行体系，格莱珉银行给穷人贷款、给妇女贷款、给农村贷款。传统的银行在借款的时候考察信用记录，格莱珉银行并不看借款人的过去，而只看他的将来。从道理上分析，农民的信用来源于以下几个方面：一是，农民祖祖辈辈生活在同样的乡村，乡里乡亲编织成紧密联系的社区，树立了社区信用；二是，对于极贫的农民，如果没有贷款他的生活可能就要破产，对于他来说，他的信用就是他的生命，他会用对待生命一样的严肃来对待获得的资金；三是，由于农民拥有的资金少，因此资金的边际效用对他来讲是非常大的，在市场环境下，他会将其投入到回报最高的项目中去，这样，较高的边际收益就为其还款提供了保证。

（三）扶植农民创业是小额信贷市场化的内容

小额信贷需求者最需要是启动资金和周转资金，相对于其他资金需求者来说，小额信贷需求者资金需求是最基本的，这意味着小额信贷具有创业性质。小额信贷需求者如果得到外来资金开展生产活动，就有可能摆脱贫困走上富裕。因此，小额信贷机构提供的贷款不是用于消费，实际上它是给那些贫困的人让他们去创业的。尤纳斯教授说，实际上企业家是人与生俱来的潜质，每个人都有企业家潜能，只是大家没给他机会让企业家素质发挥出来。所以问题在于社会，而不是个人，当社会为每一个人创造足够空间的话，每个人就会变成另外一个人。小额信贷就是一个很好的工具，同时小额信贷有助于为人们创造一个氛围，让每个人都具有能力不断发展自己，这样所有人都不会再贫穷。小额信贷机构参与指导农民创业有利于保障贷款资金使用效率及安全性。在农村发展小额信贷，对三农问题了解的程度如何，决定了对小额信贷做得成功的程度如何。因此，小额信贷机构的业务开展和运作就有显著地不同于传统商业银行的做法，小额信贷人员必须更频繁地接触农村，拜访农户，甚至提供上门服务和辅导。

（四）政府支持是小额信贷发展的外部环境

小额信贷这一金融创新，最主要的就是其自身可持续地通过金融、依靠市场解决扶贫这样一个难题，使得金融承担更多的社会责任，政府理应对小额信贷加以鼓励，降低准入门槛，提供灵活的政策。在农村开展小额信贷确实会面临成本高、农业风险大的困难，政府就必须对此加以扶持：一方面，政府应当通过财税等手段，为小额信贷机构提供优惠，为农民创业提供支持，例如，对小额信贷机构融资提供贴息，减免小额信贷机构的营业税，减免信贷农民经营税费等；另一方面，政府应当发挥能动作用，构筑农村保险体系，设立保险基金，成立政策性保险机构。小额信贷监管中应注意：法规应允许小额信贷机构为其贷款合理定价（利率），要比一般工商业利率高，以弥补高成本和高风险；是否允许其吸收公众存款应建立在对其业绩的考核基础上；对其最低资本金要求和资本充足率要求要有合理的考虑；对其信用放贷的贷款损失准备金要求不要太高，避免其承担过重的成本负担；银行从事此业务，其全部贷款损失准备金可转为税前抵扣。[[9]]

（五）建立专业化从事小额信贷的机构是小额信贷得以成功的关键

国有金融机构依靠国家补贴开展扶贫小额信贷项目却面临诸多困境，而没有国家支持的农村民间金融机构同样面向农民，仍然能够在市场中生存。这是因为小额信贷与传统信贷具有不同的市场环境和操作技术，因此银行简单地将传统业务推及到小额信贷，往往会发生理念冲突，甚至导致失败。如果正规金融机构设立独立的分支机构，或者各类投资主体采取“绿地”方式直接设立专业从事小额信贷的机构，效果就会比较好。小额信贷机构可以学习目前民间金融的经验[[10]]，结合专业化、规范化的金融技术和程序，吸收年轻的现代化人才，提高内在的竞争能力。农村新型金融机构（村镇银行、贷款公司、农村资金互助社）的成功表现有力地说明了这一点。