“后发”现代化中的政府能力

内容摘要：“后发”现代化中的政府主导是一个不争的事实，而这种主导作用的发挥与政府能力密切相关。政府能力主要包括自身维护能力、宏观经济调控能力、社会动员能力及社会控制能力四个方面，每项能力之于“后发”现代化亦有不同的意义。总体而言，它是影响政府主导作用的关键要素。

关键词：“后发”现代化；  现代化进程；  政府主导作用；  政府能力；

“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。[1]这意味着，现代化进程的拓展往往是这项事业本身最大的威胁。这个悖论的唯一出路，似乎就在于政府能力。具备足够能力的政府，可以提出有效的发展计划、维持良好的发展环境和较好地解决各种问题；相反，能力欠缺的政府，或者无法提出有效政策，或者无力解决各种社会问题，难以促进社会发展，甚至自身也在社会失控中被淘汰。政府能力既发挥着组织现代化的作用，也是现代化推进的根本保障。

政府能力，是指“政府依据自己拥有的公共权力，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标的能力。”[2]关于政府能力的内容，学界有不同的认识和表述，但又都包含着一些共同方面，即政府的自身维护能力、宏观经济调控能力、社会动员能力和社会控制能力。笔者认为，这几项可以被看作政府能力的基本内容。本文也将从这些方面来分析政府能力之于现代化的作用。##end##

一、政府自身维护能力

自身维护能力，是指政府通过多种方式树立权威、维护自身稳定性和执政连续性的能力。“后发”现代化中，政府自身维护能力具有首要意义。

首先，能够树立起适当权威的政府，最有可能担当领导现代化的重任。

二十世纪世界现代化的历史越来越清晰地证明了这样的事实：“后发”现代化不但体现着政府主导，而且确实需要政府主导。因为，“欧洲和北美的现代化进程延续了几个世纪，大体上说，每次只解决一个问题或对付一种危机。但是，除了西方，世界其他地区在现代化进程中，中央集权、民族融合、社会动员、经济发展、政治参与、社会福利等等，不是依次而至，而是同时发生。”[3]另外，只有加速发展和尽快现代化，才能改善本民族本地域所处的不利国际地位。这种复杂的局面既明确要求政府主导，也严重考验着政府的领导能力。

一般而言，政府领导能力与政府权威呈正相关关系，政府越具有权威，就越有希望成为合格的现代化领导者。事实证明，权威政府未必能够合格领导现代化，而缺乏权威的弱政府，则肯定无法担当重任。因此，现代化中较为成功者，往往首先把中央政府的至上性权威予以合法化，形成一种禁止质疑和挑战的格局。十九世纪日本和俄国的现代化，都是以皇权的神圣性作为政府合法权威的根本保证。二战后的东亚地区，无论是韩国、台湾国民党政权的军人政府，还是新加坡的文人集权政府，也都是以制度化促成强大的政府权威，从而成功领导了现代化起飞。

当然，这并不意味着只有高度集权甚或独裁的政府才能领导现代化。不能致力于发展和不能努力克服腐败的权威政府，也往往蜕变为现代化的障碍。我们看到，尽管苏哈托长期执政，他的政府也是具有权威的，但是对印尼的现代化，似乎并无多大作用，最终导致了政府解体。[4]国民党南京政府、菲律宾的马科斯政府和秘鲁的藤森政府等，也是同样的例证。这提醒我们，只有具备现代化取向的权威政府，才能真正有效地促进经济社会发展。

其次，政府稳定性和连续性保证着现代化的累进发展。

我们看到，凡是较为稳定和连续执政的政府，只要现代化模式选择得当，都能促使经济增长和社会进步；相反，如果政府更迭频繁，政局动荡不安，即使策略科学，也往往难以取得有效发展。这意味着，政府自身稳定性和执政连续性，直接关系到现代化的累进发展成效。从东亚与拉美的比较中，可以清晰发现这一点。

直至二战结束时，亚洲还是“世界上最贫穷的地区之一，当时亚洲唯一发达国家日本在战争结束时人均国民收入还不到20美元。经过几年的恢复，到1950年也不过100美元，印度150美元，中国75美元，台湾地区50美元，韩国直到1962年才87美元。东亚被称之为世界上最没有希望的地区。”[5]然而，60年代以后，东亚创造了真正的“奇迹”：这些国家和地区经济年平均增长率达到7%~8%，远远超过同时期西方发达工业国家。80~90年代，世界经济年均增长率从3%降至1.1%，而东亚地区却始终保持着8%左右的年均增长速度。[6]东亚所取得的这些成就，得益于政府稳定和执政的连续性。政府稳定和连续执政，使得现代化策略得以持续，取得了累进发展。

这种情况在拉美地区是罕见的。阿根廷一度是现代化成就辉煌的国家，20世纪初的时候，其人均GDP就已经高于同期的法国和德国。然而，历时一个世纪，当前仍是拉美最穷的国家之一。究其原因，政治不稳定和政府频繁更迭当属首位。一个世纪中，阿根廷出现过几次发展高潮，但都没有形成持续发展局面，相反，“每次高潮都是以政治的稳定开始，而以政治的危机告终。”[7] 80~90年代，梅内姆政府时期又出现了经济增长高潮，孰料政治危机重现，政府再次解体，陷入持续的经济衰退之中。稳定和危机如此反复再三，反映出政府自身维护能力远远不足。

政府自身维护能力是“后发”现代化的客观要求，它关系到现代化的合格领导和累进效果，因而是现代化的根本支撑。

二、政府的经济干预能力

“后发”现代化都是在自然经济占统治地位的农业社会中展开的，努力培育和适当干预市场，引导经济模式转换，促进经济发展乃为第一要务。今天，“随着经济国际化、一体化程度的提高，对迟发外生型现代化国家来说，仅靠投资者个人去闯局面的时代已经过去，政府插手经济、干预经济已是历史发展的大趋势；而且经济国际化、一体化程度越高，政府在经济发展中的地位就越重要。实际上，在迟发外生型现代化国家中，不仅政府直接介人现代化过程，成为现代化的主要推进者，而且由政府制定并组织实施的经济社会发展计划往往成为推进现代化的重要工具。”[8]“后发”现代化的这些特征，决定了政府干预仍然十分必要。

首先，政府干预仍然是有效推动发展，在国际竞争中争取优势的必要途径。

市场不是万能的，“市场失灵”也是常见的现象；在经济全球化潮流中，现有国际经济格局对后发国家也十分不利。因此，政府应该坚持积极干预政策，努力提高本国企业的国际竞争力和保证社会经济平稳发展。

众所周知，日本是“后发”现代化中的佼佼者，而在其经济发展过程中，政府强有力的主导和调控贯穿始终。无论是资本原始积累和产业革命，还是垄断资本主义的形成，都是在政府的扶植、促进下完成的。由明治维新开始，日本政府对经济的主动参与就已显现。鉴于当时民间资本的不足，遂利用国家资本建立官营企业，投资于铁路、矿山、机器制造等；此后，在民间资本足可承担时，亦为克服官营企业的弊端，则迅速将其私有化。在政府政策引导下，日本迅速完成了产业革命。[9]20世纪初，西方已进入垄断资本主义阶段，日本由于起步较晚，经济发展整体水平远逊于西方国家，在国际竞争中明显处于劣势。日本政府又通过政策杠杆促进国内垄断资本主义的形成和发展，并建立关税壁垒以充分保护民族经济。直到本国企业国际竞争力显著提高以后，才逐渐降低了关税。

这种政府干预，避免了单纯“市场依赖”存在的隐患，使得本国经济可以按照政府的发展计划迅速增长；同时，由于政府几乎无处不在的强有力干预，日本经济走了一条最具效益的发展道路。短短几十年间，就取得了西方国家历时百年才取得的发展成就，迅速跻身于世界强国之列，“后发优势”得以明显表现。在亚洲“四小龙”的崛起过程中，我们同样看到了政府主导和干预的突出成效。

然而，亚洲金融危机的惨痛经验也清楚地告诉我们：政府对经济的主导和干预绝非越彻底越好，而是必须有所谦抑。政府必须适时地调整自身行为及其限度，既培育市场又要避免代替市场，干预经济又要避免规制经济。

其次，有效解决制约经济社会发展的症结问题，也有赖于政府的积极干预。

基于特定社会历史传统，不同地域都会面临某种经济发展的根本症结。政府对经济的引导，还表现为打破这些症结，解决制约经济发展的关键性问题。纵观上百年的现代化历史，从较早开始现代化的日本、俄国、中国、印度、拉美国家，到二战以后的众多第三世界国家，大凡现代化较为成功者，政府必能在制约经济发展的症结问题上有所突破，大凡低迷不进者，则必然和此项能力不足有关。日本明治维新之成功，得力于明治政府对封建体制的某种创新；俄国现代化之成就，得力于对农奴制的突破。东亚奇迹的出现，从根本上讲，则是得力于权威主义政府对稳定秩序的塑造。

在当代中国的现代化发展中，也是突破了影响中国发展的根本症结——土地问题，才取得了令人瞩目的成就。解放后，由于长期实行农业集体生产，没有充分体现“按劳分配”和自主生产经营，严重制约了农民的生产积极性，也造成农业生产效率下降。土地经营制度再次成为影响中国发展的根本症结。20世纪80年代，以土地承包责任制为核心的农村经济改革启动，逐渐形成统分结合的双层经营体制。制度创新顺利解决了发展症结，农村改革取得了巨大成功。今天的市场化条件下，如何进一步有效提升农村土地生产经营效益，则又成为考验政府能力的另一关键问题。

和东亚同时独立的印度，则是另一种情况。第一任总理尼赫鲁根据印度国情，曾设想建立生产合作社制度。但是，立法和法律执行的效果都不理想，生产合作社无法建立，土地改革很不彻底。“土改不能按预期目标实现，对经济改革长期认识不一，公营企业的效益问题始终解决不了，…印度经济发展速度不如一些东亚采取威权主义体制的国家，这是重要因素之一。”[10]政府不能有效解决制约经济发展的症结问题，就始终无法促进现代化的突飞猛进。

三、政府的社会动员能力

社会动员是指，在“后发”现代化中，政府为了有效推进社会变革，以多种方式引导民众理解、支持其现代化政策和策略的活动。此项能力意味着形成现代化发展的共识。它包括了两个方面：

首先，动员民众充分理解和支持政府的现代化策略。

有些政府关于现代化的总体设计、实施方案和前景等，不可谓不科学，但是却往往招致民众的反对，最后导致挫折和失败。一个重要原因就是政府的社会动员能力不足，不能赢得民众的充分理解和支持，无法形成一种向心力。清末影响极大的“保路运动”即是一例。本来，清政府的目的在于引进外国资金，既弥补国内民间资本之不足，又避免单纯国内投资必然滋生的种种弊端，似乎并无不妥。然而，此举却招致民众普遍反对，最终演变为一场尖锐对抗。与此相似，亚历山大二世改革的出发点是解放农奴，这项本是对俄国农民有利的政策，却出人意料地首先遭到农民的强烈反对，甚至暴动迭起。[11]究其原因，都在于政府缺乏足够的社会动员能力，民众对政府的策略难以理解，双方之间存在极大的隔阂。

正如萧功秦先生所言，“应该认识到，即使是合理的政策，只有在得到民众充分理解的基础上，才具有现实可行性。一个推行现代化实业政策的主政者做出某种政策选择，不但需要合乎经济发展的逻辑性，而且需要政治运作的逻辑性，必须考虑到天时、地利、人和等多方面的条件制约。”[12]

其次，引导民众理解和承受暂时的社会问题。

现代化进程中各种各样社会问题的出现，几乎是一种常态。如何才能保证社会发展不会受到严重影响呢？政府社会动员能力的重要性此时就显现出来。具有较强社会动员能力的政府，能够争取民众的理解，引导他们以积极的心态承受暂时的社会问题；政府也善于变不利为有利，在解决问题中增强自身凝聚力。不善于进行社会动员的政府，面对问题往往束手无策，既不能积极引导民众予以理解，更不能增强民众信心，结果形成恶性循环，不可收拾。

亚洲金融危机后，东亚大部分国家和地区都蒙受重创，个别国家也出现社会局势的混乱，但是没有蔓延开来，总体上比较平静。这主要应归功于，政府有效地动员民众共同应对危机，避免了社会心理动荡导致更严重的社会混乱。

与此相对，拉美国家的债务和通货膨胀问题，从20世纪80年代持续至今始终难以彻底解决。巴西、阿根廷、委内瑞拉、乌拉圭等拉美主要国家，出现经常性的经济波动，动辄引起社会恐慌，经济波动又频繁引发政局动荡。比如，由于居高不下的通货膨胀率，阿根廷在2001年底不到两周的时间内居然连换五任总统，最短的一任仅两小时左右。[13]缺乏民众的广泛支持，与其社会动员能力不足有关。 

四、政府的社会控制能力

肇始于经济领域的现代化变革必然要推进到政治领域，而这往往成为社会秩序动荡的根源。“政治动乱之所以在20世纪的亚洲、非洲和拉丁美洲到处蔓延，很大程度上要归咎于那里的现代化进程过快，其速度远远超过早期实现现代化的国家。”[14]所以，“后发”现代化中，政府还须具备成熟的社会控制能力，即以社会稳定和有序运行为目的的社会驾驭能力。它是“后发”现代化的根本保障：

其一，对政治发展进程的控制能力，是社会协调发展的关键。

这种控制能力主要表现为：一是保持原有的社会状态不被日益高涨的政治热情所误导，保持总体的稳定；二是通过对原有政治体系的革新，成功吸纳新生政治力量。显然，这种能力的关键，在于形成一种渐进的政治发展逻辑，以有效避免过度政治参与的潜在危险。前苏联改革的失败，固然有其指导思想上的失误，但对政治发展进程的控制能力欠缺，也是导致政府解体的重要原因。十一届三中全会以来的中国改革，首先从经济体制开始，再因势利导地逐步推进政治体制改革，较好地处理了政治变革和经济变革的关系。[15] 实现了社会协调发展。

其二，对社会问题的消解能力，对于保持社会良性发展，意义重大。

现代化过程中的社会问题，包括思想多元化、贫富分化、价值体系紊乱、社会治安形势严峻以及环境破坏、资源短缺等，它们是对政府能力的另一种挑战。能力较强者，可以有效遏制问题恶化，使社会发展回复到良性状态；能力不足者，往往使问题久拖不决，日益恶化。以拉美国家的贫富分化为例，据统计，拉美国家的收入高度集中在10%的收入最高的那一组家庭中，分配不公的情况非常严重。更令人担忧的是，从20世纪70年代就已经越来越明显的贫富分化问题，一直没有得到较好解决，90年代以后反而更加恶化。[16]同一时期的东亚地区，则在保持高速发展的同时，着力解决这一问题，使贫困人口数量大大下降，成为“边增长边分配”的典型。

其三，较好的对话合作能力，才能化解阻力，促进目标实现。

“罗伯特·达尔认为，当两种政治势力发生分歧或冲突时，他们面临着三种主要的选择：僵持、强制或妥协，前两种方法已逐渐退出历史舞台，只有第三种方式才是最佳的选择。诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·布坎南则进一步认为，政治本质上不同于科学，它不是一场歼灭战，而更加近似于一种交易行为。根据交易行为的一般准则，在政治过程中双方的分歧应当通过互有让步、互有收益的妥协方式予以解决。”[17]这种对话合作能力实质是政治成熟的一种标志。

“后发”现代化中，需要政府有较好的对话合作能力，以团结不同派别共致发展。否则，就极易因孤立而失败。“戊戌变法”即是一例。在声势浩大的变法运动中，激进的变法者们因为急于事功，政策举措往往罔顾现实，更对持不同政见者一概视若仇雠，使自己完全陷入孤立，终致失败。萧功秦先生将此归结为中国独有的“极致性文化”的弊端，其根本特征就是：不能更多地寻求共识而是扩大分歧；不能以妥协的、讨价还价的方式解决问题，而总是要形成一种你死我活、有你无我的格局。[18]而与此对照鲜明的，是基马尔在土耳其所领导的改革。他不但通过传统权威使改革派始终居于主导地位，而且又通过寻求合作巧妙地达到目的，成为集权体制下成功变革的典范。“基马尔的战略的基本特点是，…从整体上看，保守派或恪守传统秩序的人是大多数，而主张变革的现代化推动者处于不利地位，而在局部的每一个具体改革问题上，改革精英又可以运用自己已经执掌的权力资源，使自己的变革措施得到相当人数的支持，并不致引起危及变革的重大阻力。”[19]“后发”现代化中的政府应以此为例，善于运用对话合作能力求同存异，争取最大支持，促进发展。

政府自身资源的某些不足，可以由政府能力予以一定弥补，并在施政过程中逐渐完善，而其它要素的充分具备，却难以保证能力欠缺的政府发挥主导作用。因此，笔者认为，政府能力乃是其发挥主导作用时的关键要素。

“当代中国在遭遇现代性的过程中面临着一个新的图景。这一图景主要是由知识经济、社会主义市场经济、日益激烈的国际竞争、以丰富的人口资源为重要内容的中国国情、社会转型、当代中国发展最需要又最缺乏的人的创新能力的现实等构成的。新的图景把一个全新的时代性重大课题推到了前台，这就是:能力建设及其对当代中国发展的重大意义。”[20]这意味着，对于当代中国现代化而言，政府能力的进一步提升亦是关键问题。

Capability of the Government in Late-modernization

Abstract: It’s a undeniable fact that the government dominates late-modernization. The domination is connected to the government’s capability which includes four parts: itself maintaining, macro-economic regulating, social mobilizing and social controlling. Each of them has a different role to late-modernization. In general, capability of the government is not only important for organizing modernization but also is crucial to its development, so, it can be say that capability is the key of the government’s domination.

Key Words: late-modernization; the proceeding of modernization; role of the government’s domiation; capability of the government;

                     参考文献

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[12] [18] [19]萧功秦：《危机中的变革》[M]，三联书店，1999：305、114、43。

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[16] 江时学 主编：《拉丁美洲和加勒比发展报告》[M]（2002—2003），社会科学文献出版社，2003：74~75。

[17] 关海庭主編：《中国近现代政治发展史稿》[M]，北京大学出版社，2000：217。

[20]  韩庆祥　雷　鸣：《能力建设与当代中国发展》，载《中国社会科学》[J]，2005：（1）