中国政府代表团参加1972年6月的联合国人类环境会议,是在国际环境舞台上的首次亮相。受制于当时左倾思想的影响,初始十年我国在国际环境合作方面乏善可陈。 1989年起国家环境保护委员会的组成中有了外交部门加入,同时外交部的国际司、条法司,也有专人负责环境与发展事务。从此我国政府明确将环境问题作为对外交往的一个发展方向。1990年国务院环境保护委员会发布了《中国关于全球环境问题的原则立场》,首次阐述了我国对全球环境问题及国际环境合作的基本原则和主张,即必须坚持环境与经济的协调发展,强调保护环境是全人类的共同责任,但是发达国家负有历史上的和道义上的更大责任;解决全球环境问题要兼顾和维护发展中国家的利益,要充分发挥发展中国家在处理全球环境问题当中的作用,以及坚决维护各个国家的环境主权等,强调“发达国家与发展中国家情况不同,应给予差别对待”,“任何有关公约的限制性条款都不应损害发展中国家的经济发展为前提”等应成为共识。本世纪以后,我国制定和发布了全国环保国际合作工作纲要,环境外交成为我国对外战略中的重要组成部分。伴随着国力增强,生态建设上升到国家战略层面,中国的环境外交需要更为丰富而有成效的行动,要在国际舞台上扮演着更为重要的角色。
过去二十年,在全球环境问题上 中国已全方位参与、多层次合作,保持了与发达国家同步。上个世纪90年代以后,中国参与了所有层面的环境对话,是历次重要国际环境会议的积极参加者,并自始至终参与了所有重要环境国际文件的起草及签署。如联合国人类环境宣言,里约环境与发展宣言,21世纪议程,约翰内斯堡可持续发展宣言等。在国际环境立法活动中,中国签署了包括海洋法公约、生物多样性公约、联合国气候变化公约等数十个国际环境公约,涉及气候变化、生物多样性保护、化学品安全废物控制、海洋环境、自然和文化遗产、湿地保护、荒漠化防治、臭氧层及核污染等各个环保领域。中国的环境外交行动也覆盖了上述所有环境领域。
中国环境外交的重点是与周边邻国合作,同时注重与发达国家保持密切的双边或多边互动。中日韩环境部长会议,东盟与中日韩环境部长会议,东莞东盟与中国环境政策对话会,东北亚环境合作会议,大湄公河次区域环境合作、上海合作组织中的环境合作等,是其中最具有代表性的。2005年后,中国与东盟 (10+1)、中日韩与东盟 (10+3)机制下的环境合作进展迅速。此外,亚欧环境部长会议及中国与阿拉伯国家环境合作会议也逐渐形成了机制。中国还与美国日本,加拿大,俄罗斯,法国等发达国家国家签署了双边环境合作保护协议或谅解备忘录,并与超过50个国家与国际组织签署了多边环境协定,初步建立起来覆盖各大洲的环境国际合作网络。
在国际环境事务中,中国坚持作为发展中国家的代表,致力于建立更加公正合理的环境治理及全球治理新秩序。中国政府认为,发达国家对于全球气候变化负有不可推卸的历史责任,迄今在世界产业链中发达国家仍占据高端有利位置,主导着各项国际进程,在技术创新能力、产业结构等诸方面,远优越于发展中国家,因此在应对气候变化中所承担的责任与发展中国家必然是有差别的,这就是“共同但有区别的责任”原则的依据。1991年6月在北京召开的发展中国家环境与发展部长级会议,明确主张保护环境不应以牺牲发展中国家的发展利益为代价,敦促西方大国拿出一部分环境利润用于帮助发展中国家。中国坚持的合理、公平立场,赢得了多数国家支持。中国政府始终坚持与77国集团进行协调与合作,积极开展“面向非洲的中国环保”活动,举办“非洲国家水污染和水资源管理研修班”等, 带动非洲国家在环保领域加紧行动。形成鲜明对比的是,上个世纪90年代中后期开始,美国把推进美国的全球利益与处理环境与资源问题联系在了一起,环境问题也纳入了美国的对外战略之中。联合国环境署从1997年开始发表世界环境报告,对世界主要国家和地区的环境政策和环境资源状况进行评论。环境外交与人权外交等,迅即成为国际关系中的重要内容,也是美国等西方发达国家对其他国家施压的一个重要手段。英美主流媒体对中国等发展中大国的声音感到担心,坚称“发展中国家”的地位不适于中国和印度这类“巨大而不断增长的力量”,他们还把国际共识难以达成归咎于发展中国家的态度。事实上,发达国家向发展中国家转嫁环境污染、转移有毒有害废物至今都未停止。可以预见,有关环境责任分担的博弈仍将持续而激烈,中国的立场与作用更会凸显。
应明确的是,解决中国国内环境污染问题,对缓解世界环境危机本身就是一份重要贡献。中国政府十年来的强有力作为,使得中国从排放大国逐渐成长为环保大国,现已变成世界环保产业、国际环保市场的重要组成部分。2007年中国发布应对气候变化国家方案,严格履行联合国气候变化框架公约和京都议定书规定的义务,开始了减少单位国内生产总值的能耗的艰苦努力。2008年起中国每年对外发布《中国应对气候变化的政策与行动》,介绍中国应对气候变化的政策、措施与成效。2009年中国宣布了自愿减排指标,即单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年较之2005年将下降40%-45%。这一重大的、清晰的承诺,表明了中国政府解决环境问题的坚强决心。中共十八大以后,生态建设成为国家战略,中国政府在国内进行了一系列部署,在国际外交场合也采取了更积极的行动。2014年在北京APEC会议期间,中国国家主席习近平与美国总统奥巴马发表了共同宣言,分别就二氧化碳的排放做出了承诺。中国承诺二氧化碳的总排放量在2030年达到峰值,而且中国将努力提前达峰。目前中国是获得全球环境基金资助最多的国家,同时也是发展中国家中为数不多的全球环境基金捐资国之一,并在历次增资中发挥了积极作用。中国还是低碳新能源实践的最大平台,并一直致力于研发与推广再生能源;在国际节能技术合作等方面,中国也始终坚持从各国的共同利益出发。中国以其自身的实际行动、原则主张与环保贡献,在世界环保舞台上开始扮演关键角色。
新的历史阶段,在人类命运共同体框架下,环境外交将是中国特色大国外交的重要支撑。中国提出的绿色基金五点主张等建议在联合国环境发展大会上得以通过,由中国发起和参加的环境外交的活动日益增多、规模日益扩大,这为中国提升国际地位提供了一个契机。在2018年5月召开的一带一路国际合作高峰论坛上,中国表示将扩大丝路基金,南南合作援助基金等资金规模,倡建一带一路绿色发展国际联盟,为相关国家应对气候变化提供援助。中国在应对气候变化上秉持的积极态度,及一系列具有建设性的举动,让国际社会对气候变化等全球性挑战有了新的期待。毫无疑问,没有任何一个环境问题的解决能离开中国的参与。面对这一历史大趋势,中国需要在过去的实践经验基础上,发挥中国优势,讲清中国话语。环境外交与一带一路建设,同为中国政府支撑人类命运共同体理念的两个重要平台,也是中国政府发挥大国影响力、推动建设公正合理的国际新秩序的重要机遇。