公共利益:公共治理的价值取向﹡

摘要：传统政治学理论认为，政府是社会利益的代表，其行政行为的价值取向应当是社会公共利益。然而，关于公共利益是否存在、公共利益是什么以及如何实现公共利益等问题，学术界依然存有分歧。本文试图通过梳理公共利益理论的研究脉络来探讨多元主体的公共治理境域中的公共利益问题。

关键词：公共利益  公共治理  价值取向

The Public Interest: the Value Orientation of Public Governance

Abstract:The traditional theories of politics consider that the government represents the social interest, and its value orientation of administrative action ought to be the social public interest. However, as regards whether the public interest exists or not, what the public interest is and how the public interest is realized and so on , academic circles still have divergence of viewpoints. Through describing the research clues to the theories of the public interest, this thesis attempts to explore the problems of the public interest in the public governance situation of multi-subject.

Keywords：public interest  public governance   value orientation

一

传统政治学理论认为，政府是社会利益的代表，其行政行为的价值取向应当是社会公共利益，即政府行政行为的出发点和归宿应当是实现社会公共利益的最大化。然而，关于公共利益是否存在、公共利益是什么以及如何实现公共利益等问题，学术界聚讼纷纭。近年来，由于全球性的私有化和分权改革，什么是公共利益的问题，重新成为现代公共管理改革理论的一个热点[2]。公共利益是一个古老的词语，但人们对其内涵的理解依然充满了歧义。“人们对什么是公共利益，现实中是否存在一种符合每一个人或多数人利益的公共利益，并没有普遍一致的标准和意见”[3]。黛博拉·斯通甚至认为，“在什么是公共利益的问题上，永远不能达成一个广泛的共识。公共利益犹如一个空盒每个人都可以往其中注入自身的理解”[4]。不过，多数学者认为，一个社会存在着超越各种私人利益积累或局部利益总和的公共利益，公共利益是客观存在的，它并不以各个利益主体的认识不同而有所改变。##end##

其实，在人类开始组成家庭或氏族的原始时代，公共利益的概念就形成了。比如，古希腊的雅典誓言就提出了城市总体利益高于个体利益的概念。古罗马的议会经常讨论的就是如何维护罗马贵族的共同利益和尊严，强调个体对群体的奉献、牺牲和热爱。[5]古希腊的亚里士多德把国家看作是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种“最高的善”在现实社会的物化形式即为公共利益。亚里士多德把公共利益作为划分政体的标准。他指出：“依绝对公正的原则来判断，凡照顾到公共利益的各种政体就是正当或正宗的政体；而那些只顾统治者们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态（偏离）”[6]。这种将公共利益看作共同幸福的思想，突出了公共利益与个人利益的一致性方面。但是，在共同体时代，由于强调整体利益优于个体利益，公共利益常常会沦落为取缔个人利益的借口。这样，与共同体相伴生的公益理念一直延续下来，在近代启蒙思想家乃至当代社群主义中也可以找到它的影子。到了17世纪末，公共利益（public interest）开始取代公益（common good），成为政坛上屡屡出现的重要词汇。近代法国思想家卢梭认为：“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”[7]在卢梭看来，公意永远是公正的，它只着眼于公共利益，且并非所有人的利益，即并非“个别意志的总和”，也不是摆脱了所有利己之心和自我主义的独特的个人意志。[8]

真正对公共利益这一概念进行哲学上的讨论，发源于现代政治理论。洛克在其《政府论》一书中，否定了君权神授或以弱肉强食的“丛林法则”作为政府的基础后，提出了人类的“自然状态”、“战争状态”、“共同体状态”的概念。洛克宣称，在“自然状态”，每个人都是绝对平等和自由的，只要每个个体在追逐各自利益的过程中不损害与其享有同样平等和自由权利的人的利益，那么，他们的行为就无可指责。然而，人天生具有一定的动物属性，很容易因为利益、贪婪、情爱、虚荣、生存需要等各种缘由侵夺别人或被侵夺。一旦这一现象发生，人类就进入了“战争状态”，自身的生命财产等权益就得不到保障，不论是谁，有多么强大，都会有可能在一定的时段、被不同的方法所攻击。为了较长久地保全生命和保护财产不受任意侵犯，人们订立契约，制定一套奖惩的法规。为此，人们自愿让渡一部分权利，放弃一些在“自然状态”应该属于自己的权益（如绝对自由、不必尊崇任何法律等），进入“共同体状态”，成为社会人。

亚当·斯密继承了洛克的自由主义思想。他从经济社会学的角度系统论述了市场这只“看不见的手”的作用，认为个人利益会在市场机制的作用下自动促进公共利益的实现。这是最为典型的自由主义公益观，直接影响了资本主义早期的消极政府理论和放任主义的政府政策。可见，洛克和亚当·斯密的理论，都是建立在“共同体”的基础概念之上的，承认了大“公”的存在和个体为了寻求政治保护和经济利益对个人权利的部分放弃。换言之，公共利益的存在是不可否认的。

同时，西方传统的经济学和政治学认为，政府是由一些追求公共利益最大化的政治家统治的，这些政治家或者如同慈善家一样，是乐施好善的；或者是超个人主义的，一心为人民谋福利。但二十世纪中下叶兴起的西方主流经济学派，开始对利益集团政治进行反思，他们偏颇地演绎了亚当·斯密自由市场的理论，提出公共选择理论，认为人类社会只有个人利益，不存在真正的公共利益，公共利益只不过是个人利益的总和。政府也是有其自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。肯尼思·阿罗就专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在公共利益，至少，不存在一种能够明确定义并在现实中能够实际起作用的公共利益。其实，布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益。公共选择理论在一些基本立场上与多元主义是一致的，实际上它们都可以划为功利主义一类。在功利主义的视野中，不存在什么对于更大的善的共同追求，有的只是个人对苦乐的计算。在这里，没有什么公共群体，只有原子式的个人的偶然伫立。因此，除了可以由私人利益相加所得出的利益之和以外，这里不存在什么公共利益。传统的共同体利益观念被视为一种浪漫主义的乌托邦，在现代的现实主义世界，已经不再流行。每个人都是经济人、市场人，从商人到政治家，无不如此。每个人都会把所有己身之外的一切换算成为自我利益，然后据此决策行动。由此可见，既然在公共选择理论看来社会公共利益只是一种虚无飘渺的理想甚至根本就不应该提倡，每个人都是追求自我利益最大化的功利计算器，那么，这种理论实际上是在鼓励行政官员的寻租和腐败行为，因为它使这种极端的自私动机合理化、合法化了，使自我利益最大化成了一种荣耀。

二

那么，究竟什么是公共利益呢？美国著名行政伦理学家特里·库珀曾坦率地承认：“要想给出一个能得到理论界或实际工作者公认的‘公共利益’定义，是不可能的。”[9]新公共服务理论学家登哈特夫妇亦直言：“在最近的100年里，公共利益这个概念曾受到过各种各样的嘲弄、称赞、拒斥和复兴——在它意指什么或者它是否是一个有用的概念这一点上，人们几乎没有留下什么共识。”[10]1960年，格伦顿·舒伯特在比较了政治学中存在的公共利益研究的理论和方法以及各种对于公共利益理论的批评之后得出了这样的结论：虽然“从分析的目的来说，任何系统的类型学都是有用的，但是，不管文献如何分类，资料如何比较，没有哪一种‘公共利益理论’是突出的。关于如何界定政府决策过程中的公共利益，美国的政治科学家还没有形成统一和一致的理论。”[11]不过，根据道格拉斯·摩根的研究[12]，在17世纪40年代以前，“公共利益”（the public interest）这一术语用得并不是普遍。那时的普遍用语是“共同善”(the common good，也译为“共同利益”)或者“公共福利”（the public welfare）。和现在的“公共利益”一词一样，究竟什么是“共同善”和“公共福利”，当时人们也并没有一个明确的界定，不过基本精神是明确的，即个体的、局部的、特殊的利益应当服从更大范围的普遍的整体利益。沃尔特·李普曼在其《公共哲学》一书中就曾指出：“当人们能够看得清楚、想得合理，行动起来不谋自利而乐善好施时，他们自己所选择的就是公共利益” [13]。而塞缪尔·亨廷顿认为：“公共利益既非先天存在于自然法规之中或存在于人民意志之中的某种东西，也非政治过程所产生的任何一种结果”，“公共利益就是公共机构的利益”[14]。詹姆斯·安德森则认为，公共利益是指“普遍而又连续不断地为人们共同分享的利益。”另一方面，霍华德史密斯则认为，尽管公共利益是一个神话，但它却是一个有用的神话[15]。

关于公共利益的定义，公共政策领域习惯上遵行功利主义的标准。托马斯·杰佛逊在1812年曾经写道，政府的最正统的目标是为治下的广大民众保障最大限度的幸福。也就是说，如果一项政策能够增加社会满意度的净损益，即便有一些人受损，这个政策仍是正义和公正的，而且符合公共利益的目的。这一功利主义的公共利益的伦理框架是由杰瑞米·边沁、亚当·斯密、大卫·休谟以及约翰·斯图尔特·密尔所表述的[16]。这对公共行政的价值判断产生了最广泛和深刻的影响。所谓“最大多数人的最大幸福”功利原则就是这一传统的基本结论。但是，罗尔斯持道义论立场，他认为，这样的政策既不公正，也不符合公共利益，因为它没有保障少数人的权利。在《正义论》中，罗尔斯声称，“原初状态”之中处于“无知之幕”掩蔽下的理性人必然自觉地选择两个正义原则，“第一个原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应这样安排，使它们：(1)在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，(2)依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[17]。他强调指出，“作为公平的正义”理论，强调保障个人平等的自由、起点公平和少数人的权利。在罗尔斯看来，“自由只有为了自由本身才能被限制”[18]，人的基本自由具有优先性。此外，正义对效率和福利也存在优先性，也就是说，平等自由的原则对第二个正义原则优先。如此看来，符合人民真正需求的公共利益应当包括自由、平等、公平、福利等基本方面。因此，公共行政人员绝不能仅仅局限于单纯的物质利益的考虑，从而狭隘地理解公共利益。有些政府官员倾向于认为，只要把经济搞上去了就是彻底的为人民服务了。我们认为，经济发展、物质丰裕无疑十分重要，但任何践踏民主与自由的公共行政都不是正义的行政行为，任何置身平等、自由与公共利益等基本价值之外的公共服务都不是真正的为人民服务。

早在1957年，格伦顿·舒伯特在其《行政决策中的“公共利益”：定理、公理或理论？》一文中，提出了三种将公共利益研究进行分类的方法，并讨论了在这三种类型的公共利益理论中公共利益和行政行为的关系。具体而言，舒伯特将这些公共利益理论的学者分成了三个部分，即行政理性主义的辩护者、行政柏拉图主义的倡导者和行政现实主义的倡导者。在这里，舒伯特所要关注的问题主要就是分析在公共行政的决策过程中公共利益是如何实现的问题[19]。塞缪尔·亨廷顿在其《变化社会中的政治秩序》一书中，也曾列举了三种研究公共利益的方法：一是把公共利益等同于某些抽象的、重要的、理想化的价值和规范；二是把公共利益看作某个特定群体（阶级）或多数人的利益；三是把公共利益视为个人之间或群体之间竞争的结果[20]。登哈特夫妇则通过考察对公共利益观念的四种探讨模式（即①要么主要是规范的，②要么主要是废除论的，③要么主要是政治过程取向的，④要么主要是基于共同价值观的）来界定公共利益这个概念[21]。不过，这些观点没能全面地揭示公共利益的基本内容。

最近，我国学者张成福教授提出了“公共利益三类说”。即：“公共利益是政治浪漫主义说”、“没有公共利益说”、“公共利益是政治的迷思说”。认为如果我们认真地思考和回答如下这十个问题：（1）公共行政是否尊重人性的尊严？（2）公共行政是否保障了公民的权利？（3）公共行政是否保护了多数人的利益？（4）公共行政是否贯彻了弱势优先的原则？（5）公共行政是否超越了特殊的利益集团的利益？（6）公共行政是否超越了行政部门自身的利益？（7）公共行政是否超越了地方的利益？（8）公共行政是否超越了短期的利益？（9）公共行政是否尊重科学与理性？（10）公共行政的过程是否具有更大的开放性？有可能我们就接近公共利益[22]。

其实，现代社会既是一个高度分化而又相互依存的社会，也是一个高度整合而又价值多元的社会。这就在客观上增添了界定公共利益的理论难度。但这不能成为放弃或者否定公共利益作为所有公共管理行为标准的理由。公共治理是多元主体对公共事务进行协同管理体制、过程和政策的总和。由现代社会的结构复杂性、要素流动性和利益多元性所决定，公共治理的价值目标必然是一个多元化的变动结构。然而，无论这个结构多么复杂多变，都必须坚持以人为本的理念，从现实社会的所有人的生存发展来思考和把握公共利益的基本内涵。笔者倾向于认同中山大学郭正林教授的观点[23]，公共利益的价值目标结构主要由相互关联的四个价值领域所构成：一是关乎人的生存、健康与幸福及其实现条件的基本价值领域，其基本原则是经济社会的可持续发展。二是关系到公民权利与公共生活的质与量的价值领域，其基本原则是作为公共责任的公共服务和基于公民赋权的公共参与。三是关乎社会个体和集体安全的价值领域，其基本原则是基于法治与德治的社会良序。四是关乎社会共同体的和谐状况以及社会精神文化生活的价值领域，其基本途径是基于分配正义的和谐社会。公共利益指的就是上述四个领域目标价值的总和，从而构成了公共治理的基本内涵。

三

从20世纪80年代以来，全球性公共管理领域内展开了轰轰烈烈的改革运动。在这场经济全球化和治理地方化的浪潮中，英国新右翼保守主义的撒切尔内阁，为压缩政府规模，减少公共支出，以私营部门的“管理主义”改造公共部门，以“3E”(经济：economy；效率：efficiency；效果：effectiveness)为导向，推行公营部门的民营化与市场化改革。显然，“3E”的核心价值理念就是经济效率。美国的克林顿政府，作为对里根主义改革基调的延续，接受戴维·奥斯本和特德·盖布勒的改革处方，以企业家精神“重塑政府”，实施强化政府绩效管理的改革工程，力图“少花钱，多办事”。在新西兰、澳大利亚、加拿大等OECD国家，也都采用了以产出为导向、以效率为优先的改革方案。然而事实上，公共治理具有追求或要求的多元价值的特质。公共治理在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性（instrument rationality）的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的使命。[24]

新公共服务理论学家登哈特夫妇明确反对效率主义导向的新公共管理，提出“追求公共利益”才是公共行政的根本目标。公共行政的终极目标不应该是效率、利润，政府更节约、更经济不是政府存在的理由，谋求公共利益才是政府存在的合法性基础，要“确保公共利益居于支配地位”。他们主张用基于公民权、民主和公共利益至上的新公共服务模式为替代[25]。这就凸现了公共治理对公民权、公益、公平、公正等公共价值的正当追求。由于我们正处在一个巨大的变革时代，一个社会价值观在风云变幻的事件与事实面前饱受冲击并不断重新确立的时代。所以在这样的时代背景下，公共治理的标准应从“3E”的价值标准转向“4E”的价值标准，应更加强调公共治理的公正性，强调公共管理应同时追求经济（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）和公正（Equity）四个基本价值标准。实际上，任何管理主义、效率主义的改革，无论是为提高公营部门生产率而采取的民营化或市场化改革，还是为消减公共开支、抵制官僚制而推行的压缩政府规模和层次的行政改革，由于都难以解决诸如政府失灵、公民失望和社会失衡等公共问题，而演变成纯粹的“机制改革”、“技术创新”，进而陷入“循环改革”的陷阱。“少花钱、多办事”的取向是值当的，但要加上“办正确的事”的这一标准才能成为有价值蕴涵的改革原则。效率的价值不是自恰当的，其价值只能由行为本身的价值目标所赋予或外加。而公共利益才是衡量“办正确的事”的标准。效率主义导向的公共管理改革方案，不是解决政府失灵问题的灵丹妙药。要走出管理的效率主义泥淖，就要以公共利益导向的公共良治为变革模式[26]。

一方面，经济的发展，社会的进步，公共事务的增加，必然要求作为人类的公正的管理者的政府公共管理职能的增长和扩大。从理论上说，政府作为社会公共权力执行机关，对政治、经济、社会生活各个领域的公共事务都应该管，都可以管，管辖整个社会公共事物是它应尽的职责，它的每一项活动都是“正当的”。然而，政府的能力毕竟是有限的，它常常出现失灵的情况，无论在经济领域还是社会领域。也就是说，这已不是政府该不该管的问题，而是政府有没有能力管好的问题。美国学者詹姆斯·安德森主张：“政府的任务是服务和增进公共利益。”[27]也就是说，政府是公共政策制定和执行的最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，诚叶海卡·德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的。”公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持公共利益至上原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。为此，近来有些学者提出，建设一个能更有效地促进经济和社会可持续发展的政府，就必须使政府的作用与其能力相符。将政府所具有的能力集中于关乎公民的生存、健康与幸福及其实现条件等基础性工作将会提高政府的有效性。而在这些基础性工作之外，“政府不必是唯一的提供者”[28]。

另一方面，公共治理的变革“是一件将行政努力与国家的政府和公民社会的结构相整合的事情”[29]。这样，随着经济的发展和社会的进步，社会公民文化素质在不断提高，民主意识在逐渐增强，物质生活和时间越来越充裕，公民就有可能或者说已有能力普遍参与社会活动，自己管理自己的事情，而不必再更多地依赖少数人操纵的“看得见的手”。因此，应当努力保证公民有机会，有渠道，甚至直接介入到公共利益的提供当中去。“一句话，公共管理变革对公共部门来说，不仅仅是一项工作。核心的变革战略需要社会成员广泛参与目标制定；在许多情况下，还需要政府与非政府部门间紧密的合作关系。”[30]

此外，政府是公共利益的代表者、判断者、维护者和促进者。行政机关在表达、判断、维护、促进公共利益方面的作用，是任何其他机构不能比拟和无法取代的。因此，应当以政府责任为起点，以公法（特别是行政法）规定政府对公共利益的职责为中心，以监督政府履行公共利益保护指责为保障，建立完整的公共利益现代公法保护机制，这应该是公共行政改革的核心。通过依法行政，建立责任政府；同时通过非正式的制度安排，提高公共行政者的伦理自觉性。真正实现公共利益最大化。另外，“为了增进公民对政府的信任与支持，政府官员开始努力使政府服务变得人性化、便利化、完整化。官员开始努力使政府适应公民的要求，而不是像过去那样让公民来适应政府”[31]，建立公共服务型政府。

最后，坚持公共治理的公共利益取向，是保护弱势群体，缩小贫富差距，维护社会公平，实现社会和谐的重要社会保障。世界各国特别是发达国家的公共治理经验事实证明，社会各种深层次危机，单靠以利益交换为基础的市场经济手段或以强制为特点的政府行政手段，都不能解决；只有通过社会管理体制创新，建立一套以公共利益为价值取向的制度，才能宏观上和根本上解决这些市场和政府不能解决的问题。党的十六届四中全会强调，要坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建和谐社会的能力。全体人民各得其所，能够充分享受正当的经济、政治和文化权益，是构建社会主义和谐社会的重要保证。如今社会结构日益复杂，不同的社会阶层、社会群体数量增多，要使不同社会阶层和群体的成员和谐共处，就需要努力开辟不同社会阶层成员合理流动的渠道，使他们享有可得到的和应该得到的权利和利益。因此，在构建和谐社会的过程中，我们必须把握好公共决策环节，妥善协调社会各方面的利益关系，以公共利益为价值取向，努力促进和实现社会的公平正义。

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