农村小额信贷亟待改革的制度经济学分析

 [摘要]农村小额信贷改革的目标是使农户小额信贷制度与社会经济发展状况相适应,以制度经济学的观点,即实现小额信贷制度供给与制度需求之间的均衡；正是制度与非正式制度的融合。本文从我国现行农村小额信贷制度的非均衡着手,探讨如何以最小成本的制度供给去适应现阶段的制度需求,并提出了制度改革的路径设计。

[关键词]小额信贷制度改革路径设计 制度变迁 制度非均衡 制度变迁成本控制

制度变迁理论是新制度经济学中的一个重要理论, 它实际上是对制度非均衡的一种反应。制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程,它的实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。诺斯在《制度变迁理论纲要——在北京大学中国经济研究中心成立大会上的讲演》中认为,制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程。##end##

对于我国的农村小额信贷制度而言,随着我国经济的进步和发展,现行的小额信贷制度已经暴露出越来越多的弊端,进行制度改革迫在眉睫。本文认为,结合制度变迁理论,我国的农村小额信贷制度改革应该以现行制度的非均衡为出发点,通过调整正式和非正式制度供给以满足制度需求,从而实现新的制度均衡。

一、农村小额信贷的发展概况

小额信贷（microfinance）是按照商业化原则经营，根据项目组成联保小组，主要提供小额、短期的流动资金贷款，以不需要担保和抵押的、分期偿还的方式为分散的农业低收入群体和个体经营者提供信贷服务（附加技术服务、信息服务）。它通过直接向贫困农户或微型企业提供信贷，达到千千万万个低收入者获得自我就业和发展机会，同时使小额信贷机构实现自我生存和发展。

国际上提供这种金融服务的机构既有政府组织，也有非政府组织，既有大型商业银行，也有储蓄信贷社、信用合作社等小型金融机构，既有银行机构，也有非银行金融机构，既有国际金融组织参与，也有民间团体介入。小额信贷活动的产生和发展有其客观的经济基础。一是低收入阶层是自然存在的而且分布比较分散，二是对这类群体不能完全依靠政府无偿救助，需要通过信贷扶持，帮助其培养和建立自我发展的意识和能力。三是这类群体获取贷款的条件和能力不足，一般不具备抵押担保实力。因此，小额信贷是适应社会经济发展规律的一种必然产物。

目前我国的小额信贷分为三类：第一类是以国际机构资助为资金来源，以民间或半官半民组织为运作机构的小额信贷试验项目；第二类是以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和农业银行为运作机构的政策性小额贷款扶贫项目；第三类是以农村信用社存款和中央银行再贷款为资金来源，以农信社为运作机构的农户小额信用贷款和联保贷款，主要由农信社基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押和担保的贷款，具体额度由各地农信社、县（市）联社根据当地农村经济的实际状况、农户生产经营的收入等具体确定。

二、我国现行农村小额信贷制度的非均衡分析

制度非均衡就是指制度供给与制度需求出现了不一致。之所以出现了不满意或不满足，是由于现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，也就是出现了一个新的盈利机会。

通过对农业小额信贷的市场化运作研究和可持续发展分析对这种制度的需求还是符合当今社会经济发展的。经过近些年的试验和推广，小额信贷被证明对国民经济、农户和农村信用社都有着积极的影响，它与现阶段我国推行的联产承包责任制相适应，有利于解决农户贷款缺乏有效抵押担保的问题，缓解农民贷款难。然而，我国的小额信贷项目依然存在很多问题。从制度合理性上来看，引起农村小额信贷制度非均衡的原因可以归结为:部分制度供给不足、部分制度供给过剩和非正式制度缺陷。

制度供给不足是指对新制度服务需求的产生往往先于该制度实际供给的形成，从而造成制度有效供给不足。而制度供给过剩，是指相对于社会对制度的需求而言有些制度是多余的，或者是一些过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用。它们是制度非均衡的主要类型。

（一）、部分制度供给不足引起的小额信贷制度非均衡

舒尔茨认为,制度是为经济服务的。我国现行小额信贷制非均衡的一个表现就是它为经济服务的功能与社会需求不匹配,即现行制度的供给不能很好的满足这一要求。

1、贷款对象有遗漏。

农户小额信用贷款制度的设计目的是“为提高农村信用合作社的信贷服务水平，增加对农户和农业生产的信贷投入，简化贷款手续，更好地发挥信用社支农作用”，在贷款对象上，规定为信用社辖区内的具有农业户口的自然人，这就限制了一些非农业户对涉农领域的资金需求。其中，大量非农业户口的乡镇人员、一部分因为农村小城镇建设被迫转为非农业人口的人员和一些在城乡结合部地区的非农业户，一样从事着农业和农副产品加工业，为农业服务。现行农户小额信用贷款制度却将其排斥在外，在一定程度上削弱了该农户小额信用贷款的作用。

这种单纯以户口来确定贷款对象的制度设计与农户小额信用贷款服务“三农”的政策意图相悖，与该贷款品种的设计目的有一定矛盾。

2、贷款额度、期限与农业产业结构调整不匹配。

随着农业产业化结构调整力度加大，资金需求也越来越大，农户小额信用贷款明显无法满足集约化、专业化、科技化、企业化的大农业格局。由于现代农业已打破传统农业的春种秋收模式，一些特色农业生产周期多在 1-3 年左右，而当前信用社的贷款期限一般在一年以内，且规定当年贷款当年回笼，使贷款期限与农业生产周期相脱节。

3、农村小额信贷的制度缺乏对贷款者培训的制度设计

各国成功的小额信贷经验表明，对农民借贷者的培训是小额信贷成功的又一关键所在。农民为市场中的弱势群体，他们不能保证能正确迅速的应对变化着的市场，对适用技术也不够了解。因此，我们应对小额贷款项目的贷款户进行大规模培训，提高他们对市场，新技术的了解以及运用贷款的能力。目前，地方各级政府并没有积极引导农户用好贷款，没有及时向农户提供必要的市场信息和技术指导；同时，一些信用社对小额信贷农户的生产经营活动、贷款使用情况也缺少掌握，监督不力，致使一些农户生产经营决策失误，结构调整失败，进而加大了小额信贷还贷风险。

4、缺乏对农户获得新贷款和获得更高额度贷款的激励设计。

在农村信用社现行贷款管理办法中，一是对正常还款的激励不明确（或者就是根本不存在）；二是缺乏对贷款正常使用者获得更高额度贷款的激励设计。

5、农户小额信贷的回收缺乏可靠的保障机制。

农户小额信用贷款的回收依赖于承贷农户通过贷款的使用或通过其它途径获得的收益。如果农户使用农户小额信用贷款的项目选择不当，贷款项目的实施不力，市场发生重大变化，或者原来预计的还贷资金来源落空，都可能造成承贷农户的现金流出现不足，从而造成农户小额信用贷款的回收困难。

6、农户小额信用贷款项目的管理缺乏严格的责任制。

在我国的农户小额信贷支农中，有相当一部分是由地方政府基层机构提出项目并组织实施，而大部分地方政府基层机构并不承担农户小额信用贷款使用所带来的风险，从而就容易造成由地方政府基层机构提出的农户小额信用贷款支农项目带有强烈的行政色彩或者个人主观意志，甚至成为地方行政长官树立个人形象的工具，这种农户小额信用贷款项目往往没有经过充分的论证，缺乏可行性，有时不但不能给贫困农户增加收益，甚至增加贫困农户的负担。这是造成承贷农户不能按期归还农户小额信用贷款，从而影响农户小额信用贷款支农可持续发展的重要原因。

7、农户小额信用贷款的使用缺乏有效的约束机制。

一方面，虽然每笔贷款数额很小，但由于农户小额信用贷款的发放面向千家万户，其发放和管理的工作量十分巨大，即便农村信用社机构网点遍及乡镇，但有时仍然感到农户小额信用贷款的管理力量不足。另一方面，相当一部分农户，尤其贫困地区的农户，对利用农户小额信用贷款发展生产增加收入，缺乏信心和途径，甚至错误地将农户小额信用贷款视同无偿支农救济款，因此容易出现农户小额信用贷款使用不当，挪作他用等情况。

8、利率设计不合理

我国地方政府主导的小额信贷大多实行低于商业银行利率,主要是因为中央政府为体现扶贫的原则，考虑到减轻贷款贫困者的利息负担而制订的标准。但实际情况恰好相反，低利率使小额信贷的运作存在着难以克服的问题。低利率造成小额信贷机构的收入无法覆盖操作成本，造成小额信贷机构生存环境恶化，无法实现可持续经营。低利率政策使贷款户缺乏必要的按期还贷和资金合理使用的压力，从而造成类似以前国家扶贫贷款项目中遇到的高不良贷款率的问题。最后，低利率往往使贷款难以到达真正贫困者手里。由于利率低，借贷者设法将贷款转移给他人，从中获得好处，导致一部分贷款流向条件较好的农户，不能为真正的贫困农户造福。

（二）、部分制度供给过剩引起的小额信贷制度非均衡

1、政府过度干预

国外小额贷款的运行基本按照市场原则进行，而我国的小额贷款的市场化程度较低，政府行政干预行为较多，负责小额信贷的行政部门以及半官方机构的官员一般不具备从事小额信贷的企业家精神，行政干预和政治承诺都不同程度地影响了小额贷款的可持续发展。对于信用社迫于行政干预开展的低息小额信贷有很强的政策性特点，商业性不足。

2、农信社超负荷运作，融资渠道不灵活

国际上小额信贷机构有政府组织、非政府组织、政府银行、商业银行、储蓄和贷款合作社以及其它的一些信贷组织，而中国的农村信用社是主要提供小额信用贷款的机构，给还在萌芽期的小额信贷业务发展带来了过重的负担。农村信用社也不能开展多渠道灵活融资。

（三）、非正式制度存在缺陷

人类社会按照是否具有信任这一价值观念可以分为两类:高度信任社会和低信任社会。我国就属于低信任社会,因为在我国目前社会体系中,人们缺乏诚实守信的美德,社会信任程度很低。人们也许认为诚实守信是一种美德,但是对于那些不诚实守信的人也不会表示不耻或厌恶。农户小额信用信贷的支农对象，是没有有效资产作为抵押品的，如果承贷农户的信用环境不佳，信用度较低，农户小额信用贷款的回收就会出现困难，若失信行为得不到应有的制裁和打击，赖债、逃债、废债甚至会成为一种时尚被一些贷款户追求和效仿。这不仅影响这笔贷款的回收，这种道德风险往往还会造成所涉及的联保农户甚至更大范围信用环境的恶化。所以,我国现行文化体系缺少诚实信用的价值观——非正式制度的缺陷,也是影响小额借贷制度发展的重要原因。

三、我国农村小额信贷制度变迁中的成本控制

  以上分析已经找出了现行小额信贷制度的非均衡因素,小额信贷制度改革便可以此为着眼点,调节制度的供给。此外,制度变迁理论的另一重要内容是用成本——收益分析来判断制度变迁的路径是否可行。因此改革过程中的制度变迁成本控制也是决定其成功与否的重要因素。

制度变迁的成本大致可以分为两个部分:创造新制度的生产成本和新旧制度替代的交易成本。我们要对现存的制度结构进行修改,保留优势,改革劣势,从而完善小额信贷制度。这里我们暂且不谈改革中创新制度的生产成本,而主要分析如何将新旧制度替代的交易成本降到最低。这包括以下几个方面:

（一）、制度变迁的次级制度安排

次级制度安排一般在制度环境的框架里进行，而发展中国家更偏向于移植次级制度而不改变基础性制度。任何改革都是资源在社会各利益集团之间的重新分配过程,因此必然导致利益冲突。根据卡尔多——希克斯的标准，一项制度进行变迁时,资源的重新配置会导致某些人状况变好,另外一些人状况变坏。而在这种情况下,我们很难保证所有坏的结果可以被好的结果全部抵消；我们能做到的只能是寻求次优的结果,即:使制度变迁造成的损害尽量小于其带来的利益,从而把制度变迁的交易成本控制在可以接受的程度。就小额信贷制度改革而言,我们应采取渐进式改革方式,有步骤的小额信贷制度供给进行调整，既要争取金融机构自身的自负盈亏，也要满足大规模地服务于众多的低收入群体。

（二）、人们对新制度的接受时滞所引起的交易成本

由于经济环境的变化,人们会自发的对制度的需求产生变化，但是,由于人们的知识积累程度和认知程度是有限的，当制度的供给真正在向满足制度需求的方向变迁时,人们未必能意识到这一点。对于制度的变迁,有的人不能认识到,有的人不知该怎样适应它。其导致的结果是制度供给的调整不能立即起效,存在着“时滞”。在进行小额信贷制度改革时，真正改变惯常的旧制度，使前后衔接协调成为一个运转正常的有序机制需要一个过程，相关金融机构普遍性和推广性的宣传和执行，会最大程度地减少由于人们对新制度的接受时滞所引起的成本。

（三）、制度变迁的路径依赖产生的交易成本

诺斯将路径依赖分析框架引入制度变迁分析之中，他指出人们一旦选择了某个制度,就好比走上了一条不归之路,惯性的力量会使这一制度不断“自我强化,让你轻易走不出去。”沿着既有的路径,经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道并迅速优化,称之为诺斯路径依赖I；顺着原来的错误路径往下滑,称之为诺斯路径依赖II 。因为我国农村小额信贷制度还尚未健全存在诸多弊端，依此路径发展必然会加重对这种旧制度的依赖，为了防止日后付出更高的成本，对我国的小额信贷制度要及时发现缺陷进行改革，并在改革中要尽量减少制度变迁的路径依赖产生的交易成本。其次是减少打破现存制度形成的既得利益格局所要付出的成本。同时,要重视制度变迁的成本——收益的核算,使得改革的长远和大局利益不会被眼前利益和小集团利益所掩盖,保证改革朝着制度均衡的方向发展。

这就寄希望于政府在进行小额信贷改革的同时,积极推进政府职能的转变,由管理型政府转变为服务型政府,力求让成本——收益分析和经济增长点成为制度变迁的出发点和动力机制。

四、我国农村小额信贷制度改革的路径设计

 （一）、实现制度均衡的逻辑线路

制度变迁的成功的关键是制度创新能否达到均衡的要求，所以在创新阶段我们要设计出合适的改革路径。从制度供给角度讲,诺斯把制度创新划分为五个阶段:形成制度创新的初始行动集团；制定有关制度创新方案；根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择；形成次级行动团体；两个集团共同努力去实现制度创新。从制度需求角度讲,借贷人对制度创新方案的接受与否决定着制度变迁能否顺利进行。因此,我们可以为我国的小额信贷制度改革大致设计出一条逻辑线路。

这一逻辑线路的主要思想是,现行小额信贷制度的非均衡是改革的出发点,应该在这一基础上不断地调整制度供给以满足制度需求,从而达到实现小额信贷制度均衡的目标。

（二）、实现制度均衡的技术线路

如果说实现小额信贷制度均衡的逻辑线路是改革总的指导方针,那么还有必要为信贷制度改革设计一条技术线路,即为如何调整制度供给提供具体政策建议。

1、整治农村信用环境，夯实农户小额信用贷款持续增长的基础。

要让农户小额信用贷款健康发展，必须整治农村信用环境，创建农村信用工程。重点应加大力度，奖惩并举。对信誉优良的信用户、信用村，信用社给予一定的信用贷款额度和利率优惠，并对相关政府给予相应的荣誉。严格按照有关法律法规，加大对失信行为的制裁与打击力度，提高失信者的行为成本。同时，应对信用建设情况实行动态管理，随时根据实际情况命名或取消相关的荣誉，及时体现奖惩。其次，广泛宣传，营造氛围，对正反典型要及时报道，扬善惩恶，发挥舆论的监督教育作用，唤起全民的信用意识。同时，可以将信用建设情况作为对乡镇领导干部和对信用社负责人动态考核的指标。

2、对贷款对象进行调整。

按从事的行业来确定贷款对象，而不应单纯以户口的划分来确定。同时，贷款对象的选择上应着重是对“有生产能力的中下劳动者”，排除“赤贫”阶层，从而明确划分信贷资金和民政救济资金的性质。

3、明确农户小额信用贷款的使用范围。

对于消费类资金需求应予以一定限制。因为消费类资金没有投入生产，贷款者需要从其他项目来产生还款的现金流，对于处于较为贫困的农户来说，有相当的难度。还款来源不确定，会使信贷资金的安全性受到很大影响。

4、结合实际适度延长贷款期限。

对生产周期要一年以上的农业和需要更长周期的附加值较高的种养业及加工业，设计与之相匹配的贷款还款期限，避免发生摩纳哥户无法还款，农业项目的失败不良后果。

5、增加对农户进行技能培训的硬性规定。

对贷款者的培训，提高其生产技能，是小额贷款成功与否的一条关键的措施。目前，对贷款者的培训，由信用社单方面来承担是不太现实的。这应该由政府部门来承担，信用社配合。培训的结果，不但可以提高贷款者的生产技能，同时信用社也可以对其从事项目有更深的了解和把握，有利于降低信贷资金风险。

6、合理设置贷款利率。

放开对农户小额信用贷款的贷款限制，可以让其高于至少是等于农村信用社一般性商业贷款贷款利率，让信用社有一定的赢利空间，同时，也可以保证贷款能到真正需要的人手中。国际上成功的小额贷款利率一般为 30%-70%。”

7、增加对农户获得新贷款和获得更高额度贷款的激励设计。

建议在农户信用评定等级优秀、良好、一般的基础上，每一级再划分若干个档次。在每一级内，农户如果信誉好，守信用，贷款额度可以在一定时间后自动进入较高档次，以提高资金利用率。

8、建立健全内部监督管理机制。

其一完善农户小额信用贷款的管理制度，就农户小额信用贷款的运用过程和风险管理等内容研究制定相应的监控、监测和风险评估办法，使农村信用社的贷款管理更具体、更有可操作性，真正发挥防范风险作用。其二要推行贷款按季结息制度，及时了解农户当前的经营情况，贷款的使用情况，以及农民新的想法和要求，使信用社能及时做出相应的调整，强化农民的信用观念，有利于信用社深入了解情况，分析、预测小额农贷的运转情况。其三要实行农户贷款证年检制度。通过年检，对信用状况好的，可继续发放贷款，根据需要调整贷款额度，对信用差的，要加以限制。尤其是对不守信用的，要取消贷款资格，收回《贷款证》。其四要尽快实行农村信用社贷款协管员制度。其五要建立信贷管理激励和约束机制，要实行绩效挂钩的办法，落实贷款责任制，充分调动信用社广大职工的积极性和自觉性，确保资金放得出，收得回。其六要对已贷款农户的生产经营、资金使用、偿还本息等情况要建立台账，建立跟踪监控制度，进行不定期的检查，要根据检查情况，重新调整农户的信用等级和贷款限额。

9、完善保护措施和补偿机制

长期以来 ,扶持“三农”经济发展成为农村信用社的主要任务 ,其经营活动带有明显的政策供给性质。由于加上农村信用社运营成本较高 ,存贷款业务规模很小而达不到盈亏保本点。因此 ,给予农村信用社相应的弥补和政策扶持是必要的。

其一国家应及时出台有利于信用社发展的政策及相关法律法规 ,保护农村信用社参与经济活动的合法权益 ,给其一个稳定、宽松的生存环境 。其二要针对农村生产周期长、市场风险大、利润率低的情况，对农村信用社投向“三农”的贷款实行财政利息贴补或减免营业税，利用税收优惠引导信贷支农。其三提高信用社在中央银行的转存款利率。其四全面建立农户资信综合评价体系 ,实行农户信用档案及经营咨询档案的电子化管理 ,及时、准确、真实地搜集、反映农户相关信息 ,为信贷决策提供科学依据。其五建立农村贷款担保基金 ,解决目前普遍出现的联产承包责任制与农业产业化之间的矛盾，降低农村信用社发放农户贷款的风险。其六建议由有关部门开办保险业务农业，化解信用社因自然灾害造成的贷款风险。目前实践中的方式有：建政策性的农业保险公司，建立保险组织，实行再保险，鼓励发展商业性农业（村）保险。其七建立专门的农户小额信用贷款风险补偿基金，国家财政给予一定的利息补贴和呆账核销，人民银行可运用再贷款支持农村信用社，以解农村信用社的后顾之忧。

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