（一）陕甘宁边区政府发行建设救国公债的背景
1.国民党对陕甘宁边区经济封锁
1937年7月，中国工农红军长征胜利到达陕北后不久，抗日战争爆发，中国共产党及时提出全面抗战路线，积极推动国共第二次合作，建立抗日民族统一战线，争取各方力量联合抗日，中共获得了合法地位和相对稳定的政治环境，并于1937年9月6日在延安成立了陕甘宁边区政府。为了支持中共抗战和边区政府运行，国民政府每月给八路军和边区政府拨付经费60万元（法币，1法币可兑银元1元。下同）。
抗日战争进入战略相持阶段，国民党在正面战场不断受挫，中共力量快速增长和影响不断扩大引起了他们的恐慌，于是国民党将主要精力放在“反共”上，制定“溶共、防共、限共、反共”政策，执行“消极抗日，积极反共”路线，相继发动三次反共高潮，并对陕甘宁边区进行全面封锁，边区政府政治环境急剧恶化，经济压力日渐凸显。由于边区政府所在地自然条件恶劣，农业基础薄弱，工商业没有充分发展，所以边区政府成立后很长一个时期内财政支出主要靠外援。据统计，在“皖南事变”之前的四年中，边区政府财政开支中有51.6%-85.79%来自于外援。“皖南事变”爆发后，国民党不但停发每月60万元的军饷，还禁止华侨和后方进步人士捐款兑回，这两项收入就占边区政府1940年预算收入的70.5%。此外，国民党还在边区周围屯驻50万军队，构筑10000多个碉堡，在对边区进行军事围攻的同时也进行严密的经济封锁，不让一粒粮、一寸布进入边区，“反动派对进入边区的行人严加搜索，连马鞍下面垫的一点棉花、饮牲口用的帆布水桶都给没收了。”同时严禁边区内的货物运出边区进行贸易，企图将中共中央困死在陕甘宁边区。
2.日军对陕甘宁边区频繁轰炸
抗日战争战略防御阶段，日军的主要力量在正面战场上，企图速战速决，短期内征服中国。随着战争的推进，日军不但没有实现其短期内独占中国的目的，反而被拖入长期战争的泥潭，于是日本改变了侵华的策略，实行“以战养战”方针，同时对国民党采取“政治诱降为主，军事打击为主”的策略，将其主要精力放在对中共领导的敌后战场围剿上，对共产党所领导的各敌后抗日根据地实行“围剿”和残酷的“三光”政策。中共中央所在地陕甘宁边区就是其轰炸、“围剿”的重点区域之一。在1938年11月至1941年8月不到三年时间，日军对延安大规模的轰炸就有17次之多，总计投弹1690余枚，炸死214人，炸伤184人，炸毁公共房产1176间、过街戏楼10座、牌楼10座、石洞5座、民房14452间、基督教礼拜堂1座、基督教房屋94间、天主教房屋75间，炸死牲畜197头，毁坏粮食34.5万公斤，直接经济损失28.2126亿元。日军的持续轰炸不但严重扰乱边区群众的正常生活，而且造成边区人员伤亡、财产损失，严重影响边区经济社会发展，进一步加剧了边区政府的财政困难。
3.陕甘宁边区自然灾害多发
陕甘宁边区所在地延安地处黄土高原，沟壑纵横，不利于农业生产；气候干旱，风多雨少，蒸发量大，土地贫瘠，可种作物单一，产出很低。同时，延安地区旱灾、涝灾、冻灾等自然灾害频发，有“三年小旱，五年一大旱”的说法。1940年到1942年间边区自然灾害尤其严重，频发的自然灾害严重影响了边区群众的正常生计以及边区政府的财政收入。据统计，1940年到1942年间，边区各种自然灾害受灾面积575.8万亩，损失粮食36.3万石，受灾人口95.9万人。仅1941年一年，边区受灾面积就达603558亩，损失粮食79720石，受灾人口90470人。此外，大量难民的涌入也给边区财政带来巨大压力。1937年到1942年，从山西、河南等地迁入的难民有4.6万户，20.3万人，这些人均需安置。在1941年11月边区召开的第二届参议会上，边区政府主席林伯渠总结说：“去年以前政府拨款救济粮1.1万余石，贩款19万余元，今年拨粮3千余石，贩款35万元”，虽然“我们己尽了最大的力量，但对人民的生活仍然杯水车薪。”说明当时边区的经济陷于困难，大多数地区和人口需要救助，这进一步加剧了边区财政的危机。
4.脱产人口数量不断增加
1936年10月长征胜利后，各路红军相继到达陕北，中国共产党的主张与政策也吸引了众多海外华侨、知识分子、青年学生等有志之士奔赴延安，人口剧增，加重了边区的财政负担。据统计，中央红军、红二方面军、红四方面军以及红二十五军在内的四路大军长征出发时，总人数20.6万，沿途补充兵力1.7万，长征胜利结束到达陕北时，计有5.7万。另外，抗战前后奔赴延安的华侨有600人左右。随着中国人民抗日军政大学、陕北公学等学校的建立，更是吸引众多青年到延安学习。1941年10月，毛泽东提议接纳600-1000名知识青年来延安，最后到达延安的人数远远超过了这个计划。只是抗日军政大学前六期毕业生人数就达2万人，陕北公学毕业生人数也有1.3万余人，此外，鲁迅艺术文学院有685人，行政学院有1500多人，中国女子大学有1000多人，中共中央党校3000多人，加上其他学校的学生，以及后期为了召开党的七大先期到达延安，由于七大延期而滞留延安的七大代表等，有4万多人，两者相加将近10万人。这10万人，对当时的边区来说，要提供每人每天的基本生活所需，也是一笔不小的开支，财政和物资供给压力不小。
陕甘宁边区留守兵团人数不断增加也是加大边区政府财政负担的一大因素。1937年8月，红军主力改编为国民革命军第八路军，在其即将奔赴抗日前线之际，为了保卫中共中央，中央军委决定从115师、120师和129师中抽出9000余人组成八路军延安总部留守处，驻守陕甘宁边区。随着国民党制造的“反共摩擦”频繁发生与不断升级，边区政府不得不抽调更多军队回守边区。1940年底，留守兵团部队共计3.1万余人，军队人数的增长要求军队给养不断增加，这进一步加重了边区群众的负担和边区政府财政开支的压力。以延安县为例，人力负担数：每个劳动力96天，蓄力负担数：每个蓄力44天，物资负担数：2446000元，全县负担总计5278000元，每个劳动力每年平均负担数合计735元，每个群众每年平均负担数150元。到1941年底，边区脱产人口增至73117人，征用牲口8120匹，以每匹牲口通常折合2人负担，边区每百人须养7.29名脱产人员。边区脱产人口的不断增加，非生产牲口的征用，各方面花费的开资增多，都加大了边区财政开支和人民负担。其状况如毛泽东后来回忆所说的那样：“在我们边区，由于部队和机关的人数和边区人口相比较，所占比例太大，如果我们不自己生产，则势将饿饭;如果取之于民太多，则人民负担不起，人民也势将饿饭。”因此，找到解决边区政府财政开支压力之策，势在必行，而且紧迫。