非控制性少数股权收购是指不转移控制权的收购行为。2014年7月9日，欧盟委员会在布鲁塞尔召开记者发布会，声称为了建立更有效、更完善的竞争法体系，欧盟委员会希望对任何可能限制竞争、损害消费者利益的行为进行监管。2014年9月7日，欧盟委员会发布了《迈向更有效的欧盟兼并控制》白皮书。在白皮书的第三章中，欧盟委员会明确表达了对非控制性少数股权收购进行监管的意向。
（一）损害理论（Theories of Harm）
欧盟委员会对新监管制度的合理性论证建立在“损害理论”的基础之上。《横向兼并指南（Horizontal Merger Guidelines）》的第8条及《非横向兼并指南（Non-horizontal Merger Guidelines）》的第10条以相似的文字表达指出，有效的竞争能够为消费者带来明显的利益，例如丰富的商品与服务、较低的价格、较高的质量以及产品创新。不受控制的企业兼并可能会增强某些企业的市场支配力，而不平衡的市场支配力意味着企业拥有提高价格、减少产量、降低商品和服务的质量、放弃创新的权力，亦即通过损害消费者的方式获取利益的权力。这就是欧盟竞争法中的“损害理论”。“损害理论”同样适用于非控制性少数股权收购。欧盟委员会认为，少数股权的收购虽然不转移控制权，但是也可能赋予收购方较大的市场支配力，从而产生限制竞争的效果。
首先，当某家企业希望分享竞争对手的利润时，可能对竞争对手的少数股权进行收购，从而“内化（internalize）”竞争对手的利润。此时，即使收购方提高自身商品的价格或降低产量，消费者选择竞争对手的商品后，收购方仍然能够通过持有的股份获益，这会大大提高收购方提价或减产的意愿。其次，收购方可能通过所持有的少数股权影响被收购方的决策，从而削弱被收购方的市场地位[1]。欧盟委员会在对西门子公司收购VA科技公司案[2]、瑞安航空公司收购爱尔兰航空公司案[3]、东芝公司收购西屋电气公司案[4]的审查中，均考虑了被收购方市场地位的因素。再次，非控制性少数股权收购可能增强双方通过共谋获得不正当利益的意愿和能力。至少，对于拥有股东身份的收购方而言，被收购方的决策变得透明，因此收购方能够有效地反制被收购方不遵守垄断协议的行为。收购方的股东身份使其更容易接触到被收购方的内幕信息，从而掌握其未来商业与发展战略，特别是收购双方属于横向的直接竞争对手时，收购方知悉的内幕信息很可能使得二者在市场上形成“协同行为（collusive behavior）”以获取最大商业利益。2000年，欧盟委员会以上述理由拒绝了德国联合电力与矿业股份公司（VEBA）与联合工业企业股份公司（VIAG）之间的收购申请[5]。最后，少数股权收购对产业链上游或下游企业的纵向收购可能产生“投入封锁（input foreclosure）”效应。2009年，阿布扎比国际石油投资公司（IPIC）对德国MAN集团旗下Ferrostaal公司的收购，因为可能对全球三聚氰胺生产行业产生“投入封锁”效应而被欧盟委员会制止[6]。
（二）原有制度的空白
2004年，欧盟对其兼并控制制度进行了一系列改革，并颁布了《兼并条例》。2004年的《兼并条例》是在4064/89号规则基础上进行的彻底变革，引入了“严重阻碍有效竞争（significant impediment of effective competition，简称SIEC）”评价制度，代替了原本的“建立或加强市场支配地位”评价制度。SIEC制度制定的评估标准是此次兼并是否可能“显著削弱相关市场的有效竞争”。
目前，欧盟委员会反垄断执法效力位阶最高的法律渊源是《欧盟运行条约》的第101、102条，即原《欧共体条约》的第81、82条。欧盟委员会曾计划对《运行条约》第101、102条进行扩大解释，使其涵盖可能产生限制竞争效果的少数股权收购，但是第101、102条并不能适用于少数股权收购的监管。第101条很难将通过证券交易所进行的一系列股权收购认定为限制竞争的行为。而欧盟委员会如果希望通过第102条对少数股权收购进行监管，则收购方必须处于相关市场的支配地位，而且该项收购构成滥用市场支配地位。由此可见，委员会对少数股权收购的监管范围相当狭窄，完全不能涵盖所有可能限制竞争的收购行为。因此，建立一套新的监管制度有其合理性与必要性。
对非控制性少数股权收购监管制度的反思
（一）非控制性少数股权收购监管制度的优势
非控制性少数股权收购监管制度具有强大的合理性与必要性。首先，欧盟委员会设想的非控制性少数股权监管制度清晰地界定了审查标准，国内部分学者将其总结为“安全港+附加审查因素+一般审查起点”制度[1]。虽然其中“附加审查因素”一项中所列举的对重大事项的决定权、其他重要权利两项有待细化，但是这一套制度仍然可谓层次分明、操作性较强，不至于对参与收购的企业造成严重的不确定性。
其次，非控制性少数股权监管制度能够识别可能产生限制竞争效果的少数股权收购，填补欧盟法律的空白，保护消费者的利益。前文已及，非控制性少数股权收购可能会产生限制竞争的效果，从而减损市场活力、损害消费者的利益，然而目前欧盟委员会并没有有效的方式对其进行监管。引入新监管制度之后，有害的股权收购会迅速地引起委员会与成员国竞争主管机构的注意，在收购行为完成之前即予以调查乃至制止。委员会所设想的两次申报制度也能最大程度地避免对其他企业正常活动的干扰。
最后，欧盟委员会选择的针对性透明制度能够较好地符合目前欧盟及各成员国现行竞争法律体系。参与收购企业提交的申报会同时送往成员国竞争主管机构，以便于其进行国内法层面上的审查。如果成员国竞争主管机构决定对某项收购发起调查，则应当请求委员会转移管辖权，不需要对欧盟及其成员国现行的竞争法进行过多的调整。
（二）非控制性少数股权收购监管制度的劣势
在《迈向更有效的兼并控制》白皮书发布后，欧盟委员会曾向部分成员国政府部门、非政府组织和律师事务所公开征求意见，而几乎所有的意见都倾向于反对建立非控制性少数股权收购监管制度。较有代表性的反对理由主要分为以下四类。
首先，欧洲风险投资协会出具的法律意见认为，目前的反垄断制度已经足够解决少数股权收购带来的问题。在少数股权收购方面即使确实存在监管缺口，也没有建立一整套全新监管制度的必要。在欧盟目前的司法实践中，欧洲法院作出过为数不少的判例，允许委员会依据第101条对特定收购行为进行调查[2]，委员会对于某些收购不受自身管辖的担心并不合理。即使某些少数股权收购确实不能以第101条进行规制，解决方法也应当是对《兼并条例》进行扩大解释，而不是引入一项对所有少数股权收购进行监管的新制度。欧盟委员会在影响评估中测，每年需要进行进一步调查的案件约为达到一般审查标准收购数量的4.6%，亦即每年1~2件。如此稀少的案件数量对该制度的必要性提出了疑问。
其次，几乎所有法律意见均提出，非控制性少数股权收购监管制度将对委员会和各成员国的竞争主管机构的工作施加过重的负担，严重影响其正常的行政活动。在欧盟委员会的设想中，5%以上的部分股权收购以及20%以上的所有股权收购都需要申报。在此制度下，委员会将会收到为数甚巨的初步申报，其中绝大多数收购其实并不会产生任何限制竞争的作用，对其提交的申报进行逐一审查会不适当、不必要地消耗行政资源。在某些情况下，参与收购的双方并不能把握自我评估的认定标准，因此委员会不可避免地会时常举办咨询会，借以帮助收购双方确定是否应当提交申报，这将为委员会的工作增加更多意料之外的负担。
再次，新监管制度可能对企业正常投融资造成妨碍，过于严格的监管会使投资者失去投资的兴趣。少数股权的持有者在现代市场上发挥着不可或缺的作用，他们的投资能够为企业带来可观的收益与优势，例如更强的资本流动性、对先进技术和管理经验的分享、对管理技术和财务状况的改进等方面。因此，任何可能阻碍少数股权收购的监管制度，都可能对企业的经营活动产生负面影响。新的市场参与者能够增强市场竞争、促进技术创新、推动经济发展、创造就业机会，因此委员会应当尽量鼓励中小型企业参与市场竞争。委员会认为设想中的少数股权收购监管制度有利于减轻中小型企业的行政负担，因为中小型企业实施的收购一般不会达到5%或20%的审查起点。然而，在实际经营活动中，中小型企业常常会参加集团收购，而收购方中至少会有两家企业符合申报标准，因此新的监管制度完全不能达到减轻中小型企业负担的效果，反而会对其经营活动产生负面影响。如果中小型企业失去了进行投资的兴趣，则目标企业获得投资的来源会受到极大的限制。对于公众公司尤其是大型上市公司而言，对少数股权收购的监管制度也会降低投资者在二级市场购买其股票的意愿。目前，欧盟经济情况不景气，企业获得投资的渠道进一步收窄。来自欧盟以外的投资，包括主权财富基金和自然人投资者的投资主要表现为少数股权收购的形式。对少数股权收购进行监管可能阻碍外资进入欧盟、减弱投资者的积极性，使欧洲经济陷入寒蝉效应（chilling effect）。
最后，欧盟委员会在影响评估中承认，新监管制度可能显著增加企业的行政负担。并且，相比于极少数可能产生限制竞争效果的收购行为，对所有少数股权收购普遍施加行政负担是一种非常不适当的决策。根据估算，企业进行全面申报的花费与进行原产地申报（Form C/O）基本相似，约为5～50万欧元。初步申报的花费相对较少，一般每次的花费大约在5000到5万欧元之间。不过，由于需要进行初步申报的大多都是较大规模的收购行为，因此每次申报的实际花费应当远远超出委员会测算的范围。
[1]承上：《企业收购少数股权行为的经营者集中规制困境与对策》，载《理论月刊》杂志2016年第6期，第134页。
[2] See Case T–7/93, Langnese-Iglo GmbH v. Commission, [1995] CommissionR II–1539.
[1] 高梁：《欧盟竞争法有关收购“非控制性少数股权”的立场及对我国经营者集中审查权限的思考》，载《经济法学评论》2015年第1期第15卷，第360页。
[2] See Case COMP/M.3653 – Siemens/VA Tech, Commission decision of 13 July 2005.
[3] See Case COMP/M.4439 – Ryanair/Aer Lingus I, Commission decision of 27 June 2007, confirmed by the
General Court in Case T-342/07 Ryanair v Commission [2010] ECR II-3457.
[4] See Case COMP/M.4153 – Toshiba/Westinghouse, Commission decision of 19 September 2006.
[5] See Case COMP. M.1673 - VEBA/VIAG, Commission decision of 13 June 2000.
[6] See Case COMP/M.5406 – IPIC/MAN Ferrostaal, Commission decision of 13 March 2009.
