（一）土地制度是农业效益与社会政治效益之间的一种权衡

农村土地“集体所有、农户承包”制度设计是我国农村农业发展的基础性制度依托，是以一定地域的土地资源为基础，对域内农村居民群体进行整体性土地物权赋予的制度安排。它对外具有排他性功能，排除了国家所有、私人所有，降低了国家权力对土地的过度侵蚀，杜绝了社会资本主导下的土地私有化；对内具有整合性、分配性功能，村民以身份认证与其他社会群体区分开来，享有集体土地承包权、经营权、收益权等用益物权。家庭承包经营制度是土地集体所有权下的具体经营制度，农户通过承包村社集体所有土地从事农业生产经营活动，获取农产品及附加值，这是我国小农经济发展模式的历史延续，它既能有效激发农民生产的积极性，又有利于构建以农户家庭为基础的社会基本单元。

为构建以农户家庭单元为基础的农村社会秩序结构，国家基本法律制度对农村土地所有权、承包权及经营权作了一定的限制。[1]土地集体所有制和家庭承包经营制度平衡了国家、集体、农民三者之间的利益关系，并重点强调维护和保障农民的基本生存利益，保障了社会稳定，具有重大政治价值考量。因此，陈锡文教授提出：实行农村土地的集体公有制，主要是政治核算而非经济核算的结果。[2]然而，农业的特质性与弱质性决定了以家庭承包经营制度为基础的小农化经营模式与现代化农业是有一定冲突的，农业家庭经营模式在面对现代市场竞争机制与经济全球化冲击时，必然会出现衰落与发展滞后。推进农业产业化、规模化经营模式变革是农业现代化发展的必然趋势，但它却会一定程度解构以家庭为基本单元的土地承包经营制度，影响国家大局稳定与农村社会秩序。长期以来，社会整体效益、国家政治价值是我国农村土地“集体所有、农户承包”基本制度构建的首要考量因素，农业规模效益则处于从属地位，土地制度改革本质上体现着农业效率与社会政治效益之间的平衡问题。

（二）城市化“吸磁效应”与“反向侵蚀”加速农村农业贫乏

随着经济社会改革不断深化，市场在社会资源配置中的决定性作用越发凸显，资本、技术、人才等要素资源按市场机制进行优化配置，工业化、城市化进程使得资本、技术、人力等要素资源快速向城市及第二、三产业集聚。以家庭为基础的小农式农业生产经营方式在市场化竞争中抗风险能力弱、规模化标准化程度低，不能适应以标准化、高质量为导向的现代农产品消费市场需求，社会消费结构的变化加速了小农式农业生产经营模式的式微与衰落。城镇化、工业化对农业和农村的冲击与农村承包制的制度缺陷交互式影响，加快了土地、劳动力、资金等要素由乡到城单向的外部性流失。[3]家庭小农式农业生产模式下的土地分割碎片化、经营分散化以及基础设施滞后性降低了农业生产效率，农村劳动力、资本及剩余利润等被市场机制“抽水机”式地汲取到城市，进一步加速了农村农业的贫乏与衰落。

另外，在农村要素资源向城市单向性流动的同时，以圈地、牟利为目的的社会资本正在反向侵蚀农村土地与农民利益。近年来，各地在推进农地经营权流转过程中，出现了土地经营规模化冲动。由于农村土地集体所有权主体抽象化与虚置化，土地所有权行使主体往往由乡镇政府、村委会、村组等负责人代行之，集体所有土地流转过程出现了资本与权力“合谋”现象，一些地方政府及乡村干部为追求短期经济增长或个人私利，在农地经营权流转过程中经常“替民做主”，采取土地大规模集中、低效化利用等，对土地流转企业进行大量的财政补贴，土地集中规模越大，补贴越多，农业产业项目申报越大，给的资金越多，这些简单的补贴方式一方面强化了外来投资者对政府的政策福利偏好，使其出现非理性化、扭曲化土地规模扩张；另一方面，政府主导下的土地经营流转也强化了农民对地租、经营权入股分红的过度预期，当出现土地规模化、低效化经营不善时，企业经营主常常选择“跑路”逃避责任，最终承担损失的经常是村集体及农户。