（一）理论困惑: 分置后承包权、经营权的属性和权能如何确定

理论上，学界对于三权分置改革的制度必然性、功能价值与积极效应的研究存在着共识，但是对于“三权分置”的政策表述究竟是 “所有权、承包权和经营权”还是“所有权、承包经营权、经营权”三权分置以及承包权和经营权的权源、性质和内容存在争议，对三权分置法律制度具体构建的也存在着分歧。最根本的分歧在于，“三权分置”制度在集体土地所有权基础上通过分包形式设置土地承包经营权，再以土地承包经营权为基础，由农户保留承包权，通过市场交易形式设置土地经营权，这种“三权分置”模式中经营权、承包权的权利属性是什么? 这个问题涉及经营权与承包权的关系以及农地经营权如何流转、是否可以抵押等问题。当前，学术界关于“三权分置”下承包权和经营权的权属划分存在很大争议。如果“三权分置”后的土地经营权是债权，那么经营权难以对抗承包权，不仅可能造成经营权不稳定、短期行为，也难以抵押，因为根据我国《物权法》的规定债权只能设立权利质权；如果土地经营权是物权，虽然可以用作抵押，但在同一块土地上既有土地承包经营权作为物权，又有经营权作为物权，在物权法没有立法规定经营权之前，违背物权法定原则，同时需要解决同一物上存在两个物权（用益物权）的原则，可能造成权利的重叠，引发承包权人和经营权人的利益冲突的问题。

（二）法律缺失: 承包权、经营权的权能如何在法律上解释和体现

党的《十九大报告》提出，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，为我国农村土地制度改革做了重要战略性安排，也对土地法律制度提出了新的要求。“三权分置”是对原有农地产权结构的突破和创新，其重点是将土地承包经营权分置为土地承包权和土地经营权，以协调集体成员利益保护和集体土地效能充分发挥的关系，解决成员资格的不可让与性和农地使用权自由流转的矛盾；但我国现行相关法律法规主要针对的是农村土地“两权分离”下承包经营权的有关规定。虽然各分编草案(以下简称草案)第一百三十条、第一百二十九条、第一百三十一条及2019新修订生效的《农村土地承包法》第九条对三权分置有所涉及，但对农地“三权分置”模式规定得较为笼统模糊，且相关制度很不完善甚至缺失。应当民法典《物权篇》修订中予以完善，准确解析 “三权分置”的制度意蕴，及时明确土地承包权、经营权的内涵及法律地位。并在我国已存在的《农村土地承包法》《担保法》《土地管理法》等相关法律法规均没有针对承包权、经营权的性质、权利、流转、抵押、保护等做出相应的解释和体现。

（三）实践困惑：制度缺失， “三权分置” 贯彻遇难题

三权分置这样的变革完成了农民集体土地产权的法律化改造，既解放了土地对农民个体的束缚，又使土地经营脱离了农民或集体的束缚，实现了地和人的双重解放，铺就了农村推行市场经济体制的道路。只是实现这样的宏伟目的既需要系统化的顶层设计，也需要谨慎、有条件地实施各项制度安排。法律上尚无土地经营权依法产生的规则和进入交易机制的具体规则，制度的缺失导致中央提出的该权利可转让、可抵押的要求事实上无法落实。