摘要：连片特困地区的经济发展一直是政府关注的重点所在，而如何让针对该地区的产业扶贫政策更加有效则是当下连片特困地区扶贫工作的重中之重。本文选取桑植县的重点农业产业——烟草种植产业进行详细的分析，从剖析其自身在产业化发展中存在的问题到当下县域产业扶贫存在的主要困境，再到连片特困地区产业扶贫的整体困境，层层深入，分析困境形成的原因，提出桑植县产业扶贫应从布局大区域，实现政策创新；开发新产业，搭建旅游平台；整合产业链，做大产业规模；打造新品牌，走出武陵地区这四个方面着手解决，因地制宜，将产业扶贫创新化、科学化、规模化，真正解决桑植县的烟草种植产业扶贫中反映出的系列问题，进而为我国更多的连片特困地区产业扶贫提供有效的参考。
关键词：连片特困地区；产业扶贫；烟草种植产业；路径

1、连片特困地区产业扶贫的主要内容
连片特困地区产业扶贫是政府依据该地区的自身产业特色，因地制宜给予相关政策以及资金等形式帮助其发展产业，因此说明可以进行产业扶贫的地区必须能够开发、发展并具有本土优势及特色的产业。通过实地调研以及对众多文献的研究发现，目前我国大多数依靠农业生存的特困地区的扶贫主要是以“农业产业化”的形式，即在区域内发展主导产业，借助龙头企业的带动实现地区产业的规模经营，进而形成“市场、企业、基地、农户”的产业组织形式。以处于武陵山连片特困区的湖南省张家界市桑植县为例，国家对其扶贫主要是围绕重点农业产业，建设社会主义新农村展开的。这其中包括：一是要加强政策引导，围绕农业产业化进行，项目要向产业村集中，资金要向产业村倾斜。二是坚持走“公司+基地+农户”的发展模式，做大产业规模。三是启动以南滩草场为核心，白石、西莲等乡为辐射区，以烟叶、畜牧业、磨芋、高山反季节蔬菜为主，建设规模面积达20万亩的南滩生态农业示范园和以澧源镇、瑞塔铺等乡镇为主体，以绿色蔬菜、花卉苗木、时鲜果品为主业，建设面积达5万亩的城郊农业观光园。四是以重点贫困村为扶贫主战场，实行整村推进。五是千方百计增加农民收入，实施农村劳动转移就业培训工程。因此，连片特困地区产业扶贫的主要内容即以“农业产业化”为核心的系列方式。
2、桑植县烟草种植产业发展现状
桑植县位于湖南省西北部，规划于张家界市，隶属国家武陵山经济协作区范围，属老、少、边、穷地区。桑植县为中亚内陆季风气候，地貌差异大，气候变化呈垂直规律，由于地形复杂，气候特殊，形成适应农业生长的小气候环境，因而具备烟草种植的良好土壤和气候环境，烟草产业长久以来都是作为桑植县的代表性产业。桑植县烟草公司属湖南中烟，其产烟品质高，不仅在该地区甚至在全国都享有盛誉。作为当地经过改制而发展迅速的传统产业烟叶的发展现状主要表现为以下两点：
首先，在其生产体制层面——重点解决了烟水、烟路、烟房的问题。石乡、竹叶坪乡、龙潭坪镇、西莲乡等乡镇都是烟叶的主要种植地区。所以在桑植县绝大部分的乡镇都设立了综合烟草收购站，其主要负责提供烟苗、肥料以及进行烟叶的收购；烟农合作社作为一个指导部门，其作用主要是为烟农提供各项种植烟草所需的生产技术服务；并且县烟草公司在各乡镇都设立了供烟农使用的公共烤烟房，烟农也可自己索取补助建立烤烟房，在种烟地的附近即可烤烟，其补助帮扶措施深得民心。为消除烟民顾虑，多个乡镇有烟叶生产小分队，制定烟叶生产规划，更有老烟农帮扶措施，党员带头提高烟农积极性；由于烟叶需要种植在海拔七八百米的山区，为了让种烟更加便利，县烟草公司实施了烟水项目，解决了种植烟叶用水问题，并且相关政府部门投入大量资金建设烟路、烟水等基础设施，烟叶税收反哺烟民，成效显著。其次，是关于其生产模式——烟菜工程。烟菜工程是龙潭坪镇与永丰脱水蔬菜公司联合创新烟叶生产模式的新举措，即每年的4-10月份种植烟叶，而其他月份种植蔬菜，这样不仅改善土壤，循环使用了土地，还提高了农民收入，是一举两得的利民措施。虽然目前该产业能为当地带来一定的发展，但农户却很长时间以来难以摆脱贫困，说明其中不可避免的仍存在着一些急需解决的问题。
此外，尽管目前我国沿江沿海地区及省会城市地区的发展相对速度较快，但是在省际交接地带，容易成为政策失效地带，武陵山区周边已形成武汉城市圈“两型”社会综合配套改革试验区、贵阳市国家级循环经济试验区、长株潭城市群“两型”社会综合配套改革试验区和成渝城乡协调发展综合配套改革试验区四大国家级经济板块，处于四大试验区包围之中，但武陵山区却享受不到周边各区的辐射，而这些大经济体的存在会在一定程度上转移政策执行者的注意力，从而削弱了政策对武陵山区的的作用，因此这就导致了桑植县或处于“政策盲点”地带，使其主要的烟草产业也难以得到相关支持。
3、桑植县烟草产业扶贫发展的困境及延伸分析
3.1 桑植县烟草种植产业扶贫发展中的问题
桑植县地处湖南省西北部，由于自然条件的优势，桑植县的烟叶在全国都享有盛誉，替代进口烟叶种植在全国排名前五，然而这样一个拥有50多年烟草种植历史的地方种植农户却很长时间以来难以摆脱贫困,在桑植县烟叶种植业发展中存在着许多问题。
首先，种植烟草成本相对较高，烟农收入很低。在桑植县当地的许多烟农都反映种烤烟收入较少，相反种苞谷类的普通农产品收入会高些。烟叶的种植成本相对高，购买种子、化肥、承包土地、请工等都需要投入不少的资金，导致了烟农收益难以维持投入的情况，常年的恶性循环加重了烟农的经济负担，又给农民心理带来了负面影响，因此从根本上给产业自身的可持续发展带来了困境。其次，烟农数量下降，社会问题加剧。由于烟农的收入低，很多烟农种烟积极性不高，他们其中不少都放弃种烟而选择外出打工，这导致近几年烟农数量下降，种烟面积缩减。随着而来的便是由农村劳动力外流而导致的一系列问题。比如，留守儿童问题，青壮年劳动力短缺的问题等等。再次，烟叶等级评估制度不完善。桑植县当地的烟草站存在着许多不同种类的烟叶等级评估标准，在执行评定的过程中也存在着评判标准不一的真实问题，烟草质量等级评估制度在实施过程中并没有被高效且公平的贯彻实行。由于在实际操作过程中烟叶评估标准的主观性太大，使得烟农经常会遭受不公平的待遇，即同质不同价，导致烟农产生强烈的抵触情绪。第四，基础设施较差，阻碍烟草种植业的发展。尽管各级政府为鼓励该地区烟草种植业的发展而颁布了很多优惠政策，但由于当地的特殊地理环境，政策效果不甚明显。很多村庄交通闭塞，山路崎岖难走；烤烟房很少，设备老旧，基础设施环境很差，这必然阻碍了当地烟草业的发展。此外，当地的烟农反映某些地方乡镇政府机关领导在政策执行的过程中也存在明显的感情倾向，在政策实施的过程中存在不公平现象。最后，种植烟叶市场信息不对称。烟草产业作为一个特殊的行业，且在当地存在小范围垄断的现象，国家对烟草行业的专卖专营的管理体制虽然确保了烟草行业的可控性，但也使烟农无法获得合理的市场价格，因为市场信息的不对称，烟农们对烟叶的市场价格没有了解，同时对自己的烟叶也没有客观的评价，这些都会造成烟农对烟草种植失去信心。
1.2 由桑植县烟草种植业折射出的县域产业扶贫的困境
在当地，农户贫困情况由最开始的均衡贫困，到后来的阶梯式收入，贫富差距越来越来大，而且还出现了“返贫”现象，县域产业扶贫成效不明显，通过研究发现问题主要存在于：
首先，劳动技术培训欠缺，专业对口发展人才不够。在桑植县当地，很多农民存在紧缺生产资料、生产资金、劳动力技能培训等方面的现实问题。其次，追求政绩与实际情况的冲突。当地许多农民发现这里的土地其实不适宜种植烟叶，烟苗在土里生长一段时间后就会枯萎，也就不能摘取、烤烟了。而这样的问题政府似乎没有发现，也没有派相关技术人员来进行进一步的调查研究。一些村干部只想着今年如何劝更多的农户参与种植政府要求的作物，却忽略了自身的发展条件。最后，扶贫收效明显不平衡，贫富差距扩大。在一些人已经通过扶贫政策或者县域经济发展脱贫致富，但是依然有大部分的烟农在贫困线上挣扎的问题。
1.3 由县域产业扶贫困境看连片特困区域产业扶贫的困境
连片特困地区扶贫攻坚是国家扶贫开发战略的重大创新，是实现区域协调发展的重要方面，是促进社会和谐的有力举措，对于推动经济社会全面协调可持续发展、保障国家生态安全、促进民族团结、维护边疆巩固，确保全国人民共同实现全面小康，具有重大的现实意义和深远的历史意义。国家实施西部开发、中部崛起和湖南实施湘西开发战略机遇，对所有的贫困地区在体制、机制及资金、用地、转移支付、基础设施建设等方面将给予重点倾斜和支持。从《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000 年）》到《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》再到《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，这一个个时间紧密相连的的扶贫规划，体现了国家扶贫的决心，为我国贫困落后地区的扶贫开发描绘了一幅美好的蓝图，但很多时候这些政策是会流于形式而落不到实处，而这也恰恰是当下连片特困区域产业扶贫的最大困境。
作者：胡振华